2 договор о европейском союзе структура регулируемые отношения основные положения

Структура договора о европейском союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы. раздел

Структура Договора о Европейском Союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы.

Раздел I «Общие положения» — самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском Союзе, но и «Договоров» в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского Союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1).

Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Европейского Союза (статья 6).

Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основополагающие ценности Союза (статья 7), и — впервые в его истории — необходимость установления «привилегированных отношений» между ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких сомнений, относится и наша Россия (статья 8).

Раздел II «Положения о демократических принципах» развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принципов) демократического функционирования Европейского Союза: демократического равенства (статья 9), представительной демократии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья 11).

Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой «гражданской инициативы» — права граждан Союза в количестве не менее 1 млн. человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов на европейском уровне.

Завершающая статья раздела II, включенная Лиссабонским договором 2007 г. (в прежней редакции Договора о Европейском Союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского Союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных протоколах к учредительным документам, в частности, в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.

Раздел III «Положения об институтах» (статья 13 — статья 19) устанавливает систему руководящих органов (институтов) Европейского Союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европейского парламента, Европейского совета, Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Суда Европейского Союза.

В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных руководителей «нового» Европейского Союза: Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Раздел IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» предусматривает возможность осуществления в рамках Европейского Союза дифференцированной (разноскоростной) интеграции государств-членов («Европа двух, трех и т.д. скоростей»).

В дополнение к мероприятиям, которые согласно «Договорам» проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее 9 от их общего числа вправе поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется «продвинутое сотрудничество». Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках «продвинутого сотрудничества», имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств.

Раздел IV о продвинутом сотрудничестве — самый лаконичный в структуре Договора о Европейском Союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чертах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во второй учредительный документ — Договор о функционировании Европейского Союза.

Раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политики безопасности» (статья 21 — статья 46) является наиболее сложным и объемным в структуре Договора и потому заслуживает более обстоятельных пояснений.

В силу особенностей процесса формирования Европейского Союза (его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС («третьим странам», или «третьим государствам») исторически развивалась по двум самостоятельным векторам.

Первой вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских сообществ, прежде всего, Европейского сообщества (бывшего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты («сотрудничество в поддержку развития»), иные виды «экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами».

Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название «общая внешняя политика и политика безопасности» (ОВПБ). Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название «общая (или европейская) политика безопасности и обороны».

Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Сам термин ОВПБ может переводиться на русский язык не только как «общая», но и как «совместная» внешняя политика и политика безопасности — то есть политика, совместно разрабатываемая государствами-членами Европейского Союза. Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза — второй «опоры». Особенностью ее правового режима стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам.

Отражением указанных реалий и является способ закрепления правовых основ внешнеполитической деятельности ЕС в новой («лиссабонской») редакции его учредительных документов. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на «опоры», но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

— ОВПБ как сфера интеграции, особо «чувствительная» для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе,

— остальные направления и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского Союза (часть пятая «Внешнеполитическая деятельности Союза»).

В структуре раздела VII Договора о Европейском Союзе общей внешней политике и политике безопасности посвящена его глава 2, которая состоит из двух отделов: первый регулирует ОВПБ в целом (отдел 1 «Общие положения»), второй закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ (отдел 2 «Положения об общей политике безопасности и обороны»).

Что касается главы 1 раздела VII, то в нее включены «общие положения о внешнеполитической деятельности Союза», то есть основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на международной арене по всем вопросам и направлениям. К числу основополагающих принципов внешнеполитической деятельности Союза относятся такие фундаментальные начала, как демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод и др. Особо указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права (статья 21).

Раздел VI «Заключительные положения» является последним в структуре Договора о Европейском Союзе. Его нормы дополняют раздел I «Общие положения» в части установления общих принципов статуса ЕС, а также общих правил применения и пересмотра учредительных документов.

Речь идет о таких фундаментальных положениях, как: единая правосубъектность Европейского Союза (статья 47); процедуры пересмотра учредительных документов (статья 48); условия и порядок вступления в Союз новых и выхода из него действующих государств-членов (статьи 49 — 50); признание протоколов и приложений составной частью учредительных документов (статья 51); территориальная сфера применения последних (статья 52); неограниченный по времени срок действия Договора о Европейском Союзе (статья 53); порядок его ратификации и вступления в силу (статья 54); «языки Договоров», на которых заключен и подлежит применению каждый из учредительных документов ЕС (статья 55).

Источники и
принципы правового положения человека
и гражданина в Европейском Союзе.

Гражданство
Европейского Союза.

Основные права,
свободы и обязанности человека и
гражданина. Ограничения на осуществление
прав и свобод.

Гарантии прав и
свобод человека и гражданина.

Тема 6. Основы правового регулирования Общего рынка и финансово-экономических отношений

Понятие и принципы
Общего рынка Европейского рынка. Свобода
передвижения товаров. Свобода передвижения
лиц. Свобода учреждения и свобода
предоставления услуг. Свобода передвижения
капитала и осуществления платежей.

Таможенный союз
и общий таможенный тариф Европейского
Сообщества.

Экономический и
валютный союз: понятие и элементы.
Правовое регулирование единой валюты
Европейского Союза.

Правовое положение
Европейской системы центральных банков
и Европейского центрального банка
(ЕЦБ).

Тема 7. Шенгенское право

Понятие, источники
и сфера действия Шенгенского права.
Законодательство Европейского Союза
о визах и визовом режиме. Система и
классификация виз. Шенгенская виза.

Виды на жительство
и визы для долгосрочного пребывания.

Тема 8. Правовые основы взаимоотношений между Россией и Европейским Союзом

История развития
взаимоотношений между Россией и
Европейским Союзом. Соглашение о
партнерстве и сотрудничестве 1994 г.
Система специальных соглашений на
основе Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве.

Перспективы
дальнейшего сотрудничества России и
Евросоюза.

Конспект лекций по отдельным темам курса

Лекция
1. История формирования Европейского
Союза.

1.1
Предпосылки образования Европейского
Союза

Появление
Европейского Союза – одно из центральных
событий ХХ века, ставшее результатом
комплекса исторически и логически
взаимосвязанных предпосылок.

Экономические
предпосылки:


формирование международного рынка;


глобализация хозяйственных связей.


выход хозяйственных связей за пределы
государственных границ требует укрупнения
политической организации.

Политические
предпосылки:


сосуществование на сравнительно
небольшой территории множества государств
как причина постоянных войн. Интеграция
как способ преодоление военных конфликтов;


в ходе истории Европейские государства
нуждались в военно-политическом
сотрудничестве в целях противостояния
общему стратегическому противнику
(Оманская империя, СССР, США).

Культурно-идеологические
предпосылки:


общность политико-правовых институтов
и идеологии (разделение властей,
демократия, либерализм, правовое
государство и пр.);


христианство;


идеи панъевропеизма (Пьер Дюбуа, Иммануил
Кант, Иржи Подебрад, граф Куденхов-Каллерги).

1.2
Хронология европейской интеграции

1950
(9 мая)
– план
Моне-Шумана

Суть:
руководство франко-германским
производством угля и стали должно
осуществляться в рамках международной
организации, открытой для других
европейских стран.

В
основе плана – «коммунитарный метод»
(от англ. Community
— сообщество):


федеративная цель;


постепенность интеграционных процессов;


«слияние интересов» на экономической
основе;


ориентированность на решение практических
задач.

1951
– Парижский договор учредил ЕОУС –
Европейское объединение угля и стали,
международная организация, в которую
первоначально вошло 6 европейских стран.
Срок договора – 50 лет.

1957
– Римский договор между теми же
государствами учредил Европейское
Экономическое Сообщество в целях
создания единого рынка и Европейское
Сообщество по атомной энергии в целях
совместного освоения атомной энергетики.
Были созданы институты ЕЭС и Евратома.

1965
– Договор о слиянии – объединены органы
всех 3х сообществ. Сообщества фактически
становятся единой организацией,
управляемой едиными институтами:


Совет


Комиссия


Ассамблея (будущий Праламент)


Суд

1974
– начинает действовать на постоянной
основе Европейский Совет (орган
политической координации, саммит глав
государств-членов), заложив основы для
Европейского политического сотрудничества
(прообраз 2 опоры).

1975
– образована группа “Trevi”
– орган координации деятельности
правоохранительных органов (прообраз
3 опоры).

1986
– Единый Европейский акт – первая
крупная правовая реформа Сообществ:

1)
закреплялась окончательная дата
построения единого внутреннего рынка
– 31.12.1992;

2)
предмет компетенции Европейских
Сообществ расширялся за счет региональной,
научно-технической и экологической
политики;

3)
произошла реформа институтов Сообществ
– процесс принятия решений становится
более демократичным, Ассамблея
переименована в Европарламент;

4)
намечены контуры сотрудничества сфере
внешней политики и политики безопасности.

1992
– Маастрихтский договор «О создании
Евросоюза». Создание наднационального
интеграционного объединения Европейский
Союз и дальнейшая реформа сообществ:

1)
Институты Европейских сообществ,
сохранив свой статус, одновременно
преобразуются в институты Евросоюза.
К 4 существующим институтам добавляется
Палата аудиторов;

2)
Граждане государств – членов Евросоюза
приобретают гражданство Евросоюза
наряду с национальным;

3)
ЕЭС переименовывается в Европейское
Сообщество, его компетенция расширяется
за счет социальных вопросов (культура,
образование, здравоохранение и др.);

4)
юридически закреплен экономический и
валютный союз;

5)
Европарламент становится 2ым законодательным
органом помимо Совета Евросоюза.

6)
впервые на уровне учредительного
документа признавалась обязанность
Евросоюза соблюдать основные права и
свободы человека и гражданина, содержащиеся
в Европейской конвенции 1950 г — их перечень
был закреплен в самом договоре.

1997
– Амстердамский договор:

1)
дальнейшее расширение компетенции
Евросоюза и Европейских Сообществ (
эмиграционная политика, вопросы
предоставления убежища, политика в
области занятости и др.);

2)
дальнейшая реформа институтов Союза;

3)
на уровне Союза закреплены общие принципы
конституционного строя и санкции к
государствам за их нарушение;

4)
в право Евросоюза включены Шенгенские
соглашения;

5)
Происходит упрощение учредительных
документов.

26.02.2001г.
–Ниццкий договор – новую реформу
институтов Евросоюза. В сущности
происходит подготовка к расширению
Евросоюза.

2000г.
– Хартия Евросоюза об основных правах

2002
– установлена единая валюта — Евро

2004
– подписана, но не ратифицирована
Конституция Евросоюза

2009
– Лиссабонский
договор, заменивший Конституцию, так и
не вступившую в законную силу.

Лекция
2. Структура Евросоюза и порядок вступления
в Евросоюз

2.
1 Структура Европейского Союза

Крыша:
Европейский Союз

Опоры:
1) Европейские Сообщества

2)
ОВПБ

3)
СПСО

Ступень
1: общие принципы — основные и дополнительные.

Основные:

1)
принцип единого членства: все существующие
и вновь принятые государства являются
членами Евросоюза и всех 3х его опор

  1. Принцип
    единства руководящих органов (институтов)

Дополнительные:

  1. принцип
    единого бюджета

  2. принцип
    единого гражданства

  3. принцип
    единства целей

Ступень
2: общие институты и государства члены.

Институты
Евросоюза/Сообществ:

— Совет Министров

— Европарламент

— Еврокомиссия

— Суд Европейских
Сообществ

— Палата аудиторов

— Европейский Совет
(с 2009)

— ЕЦБ (с 2009)

Государства-члены:

  1. Франция
    (1951)

  2. Германия

  3. Италия

  4. Бельгия

  5. Нидерланды

  6. Люксембург

  7. Дания
    (1973)

  8. Великобритания

  9. Ирландия

  10. Греция
    (1981)

  11. Португалия
    (1986)

  12. Испания

  13. Австрия
    (1995)

  14. Швеция

  15. Финляндия

  16. Венгрия
    (2005)

  17. Кипр

  18. Словения

  19. Словакия

  20. Чехия

  21. Мальта

  22. Польша

  23. Латвия

  24. Литва

  25. Эстония

  26. Болгария
    (2007)

  27. Румыния
    (2007)

2.2
Вступление в Евросоюз

Условия
вступления в Евросоюз (ст. 45 Договора о
Евросоюзе):

1) Государство
должно быть европейским. На практике
значение имеет не только и не столько
географическое положение страны, как
политическое и правовое устройство;

2) Государство
должно уважать демократические принципы,
изложенные в параграфе 1 ст. 6 того же
договора, а также принципы правового
государства.

Неофициальные
требования:

  1. достаточно
    высокий уровень экономического развития;

  2. Национальное
    законодательство должно быть приведено
    в соответствие с правом Евросоюза;

  3. Политическая
    выгодность Евросоюзу.

Процедура
вступления в Евросоюз (п. 2 статьи 49
Договора о Евросоюзе):

  1. Заявление
    в Совет Министров;

  2. Консультация
    Совета с Европарламентом; Европарламент
    абсолютным большинством дает согласие
    на присоединение кандидата;

  3. Совет
    одобряет заявку;

  4. Заключается
    договор о присоединении государства-кандидата
    к Союзу, где одной стороной выступают
    все государства – члены, а другой –
    государство-кандидат;

  5. Договор
    проходит ратификацию в государствах-членах
    и государстве-кандидате.

На
сегодня кандидатами на вступления
являются Хорватия и Турция.

Лекция
3. Основы права Евросоюза

1.
Понятие и система права Европейского
Союза.

Право
Евросоюза – это особая правовая система,
нормы которой регулируют общественные
отношения, складывающиеся в ходе
интеграционных процессов в рамках
Евросоюза и Европейских Сообществ.

Юридическая
сущность права Евросоюза – наднациональное
право:

по
мере передачи государствами-членами
суверенных полномочий институтам
сообществ, произошло обособление
Европейского права от международного.
Характерная особенность Европейского
права – регулирование отношений с
участием всех субъектов, включая граждан
и юридических лиц, эволюционируя в
сторону национального права. Сегодня
оно выступает как самостоятельная
правовая система с собственными
источниками, формами правотворчества
и правоприменения.

Социальная
сущность права Евросоюза – интернациональное
право:

выступает
средством регулирования интеграционных
процессов.

Система
права Евросоюза:

  1. Предметный
    подход:

1)
публичное право внутри права ЕС
(конституционное, административное,
финансовое);

2)
частное право (гражданское, трудовое и
др.);

3)
комплексные отрасли (экологическое,
предпринимательское, аграрное и др.).

2. Функциональный
подход (по социальному назначению):

1)
институциональное право – нормы,
закрепляющие компетенцию Евросоюза и
Европейских Сообществ, их институтов
и иных органов;

2)
материальное право – нормы, регулирующие
различные стороны общественной жизни
(гражданское, уголовное и иные отрасли
права).

3. Структурный
подход:

1)
коммунитарное право – право Европейских
сообществ (1 опора);

2)
право ОВПБ;

3)
право СПСО;

4)
основы правового положения Евросоюза
в целом (разд. 1-3 договора о Евросоюзе,
нормы распространяются на все 3 опоры):


цели и принципы;


порядок пересмотра учредительных
документов;


порядок вступления в Евросоюз новых
членов;

5)
правовые основы положения человека и
гражданина в Союзе (ч. 2 Договора о
Евросоюзе, Европейская конвенция о
защите прав человека и основных свобод
1950, Хартия об основных правах 2000);

6)
Шенгенское право.

2.
Источники права Евросоюза

    1. источники
      первичного права:

      1. договоры,
        на основе которых созданы и функционируют
        Европейские Сообщества и Евросоюз
        (учредительные):

— Договор о ЕОУС
1951 ( прекратил действие в 2002);

— Договор о Евратоме
1957;

— Договор о ЕЭС
1957;

— Договор о Евросоюзе
1992.

      1. договоры
        об изменениях и дополнениях в
        учредительные договоры:

— Единый Европейский
Акт 1986;

— Амстердамский
Договор 1997;

— Ниццкий договор
2001;

— Лиссабонский
договор 2009.

Наиболее
важными из перечисленных являются
Договор о создании ЕЭС и Договор о
создании Евросоюза 1992 – они устанавливают
право ЕС и обязанности не только субъектов
публичной власти, но и частных лиц
(прямое действие).

      1. протоколы
        к учредительным документам (содержат
        специальные и переходные положения);

      2. договоры
        о присоединении новых членов;

      3. Отдельные
        решения, принимаемые Советом о
        подлежащие ратификации в
        государствах-членах.

2)
Источники вторичного права

1.
нормативно- правовые акты (регламенты,
директивы, рамочные решения, отдельные
решения, ориентиры);

2.
иные источники:


международные договоры с 3-ми странами
и международными организациями;


внутренние регламенты, регулирующие
порядок деятельности органов Евросоюза;


индивидуальные решения;


акты политического характера (декларации,
заявления).

3.
Прецедентное право (решения Суда
Европейских Сообществ и Трибунала 1
инстанции).

3.1
Соотношение права Евросоюза с национальным
правом государств – членов

Взаимодействие
права Евросоюза и национальных правовых
систем происходит на основе трех
принципов: верховенства, прямого действия
и интегрированности.

  1. Принцип
    верховенства права Евросоюза:

Нормы
права Европейского союза имеют большую
юридическую силу, чем нормы правовых
систем государств-членов, что обеспечивает
саму возможность существования Евросоюза.
Верховенство норм права Союза не зависит
от времени принятия нормативно-правовых
актов государств-членов.

  1. Принцип
    прямого действия:

Непосредственное
действие и обязательную применимость
норм права Союза на всей территории
Евросоюза и относительно всех субъектов
Европейского права:, институтов Союза,
государств-членов, а также физических
и юридических лиц под их юрисдикцией.

  1. Принцип
    интегрированности:

Нормы
права Евросоюза рассматриваются как
автоматически интегрированные в
национальные системы права государств-членов;
подлежат применению национальной
администрацией и судами в том же порядке
и объеме, как соответствующие нормы
национального права. Положения права
Сообществ проникают во внутренний
национальный правопорядок без помощи
мер национальн6ого характера.

Принципы
нашли прямое выражение в решениях Суда
Европейских Сообществ, косвенное – в
учредительных документах Сообществ и
Союза. Но! в полной мере эти принципы
действуют только в отношении коммунитарного
права – права сообществ в рамках 1ой
опоры. Право 2ой и 3ей опор действуют с
оговорками и не всегда подчиняются
данным принципам.

3.2
Соотношение права Евросоюза с международным
правом.

Возникнув
как составная часть международного
права, право Европейского Союза затем
превратилось в самостоятельную правовую
систему. Вопрос о соотношении Европейского
права с международным не получил
однозначного разрешения ни в учредительных
документах Союза, ни в решениях Суда
ЕС. Можно выделить следующие основы их
соотношения:

  1. Во
    внешней сфере международное право
    действует в отношении ЕС и государств-членов
    непосредственно и в полном объеме. Это
    касается обычаев международного права,
    его принципов и многосторонних конвенций.
    Ряд норм международного права представляет
    собой неотъемлемый элемент правопорядка
    Сообществ. Оно имеет примат над правом
    Союза.

  2. Во
    внутренней сфере (отношения внутри
    Евросоюза, отношения между Союзом и
    государствами-членами) примат
    международного права относителен.
    Во-первых, формирование права Евросоюза
    должно происходить в рамках jus
    cogens.
    Это касается общих принципов права
    Евросоюза, защиты основных прав граждан;
    международное право играет важную роль
    в восполнении пробелов Европейского
    права. Но международные договоры
    Сообществ и государств-членов должны
    быть в обязательном порядке приведены
    в соответствие с учредительными
    договорами. Нормы многосторонних
    конвенций, непосредственным участником
    которых являются Сообщества, не всегда
    имеют прямое действие в правопорядке
    Сообществ, что объясняется стремлением
    обеспечить автономность правопорядка
    Сообществ в правопорядках государств-членов.

15 специализированных агентств 
и органов

Европейский мониторинг
центр по борьбе с расизмом и ксенофобией,
Европол, Евроюст.

Специальные представители 
Европейского союза

Институт Специальных 
представителей — особый институт
для урегулирования международных 
конфликтов и реализации приоритетных
программ международного сотрудничества.
Специальные представители ЕС поддерживают
работу Верховного представителя Союза
по иностранным делам и политике безопасности.

Верховный представитель 
Союза по иностранным делам и 
политике безопасности

Верховный представитель 
— основной координатор и представитель 
общей внешней политики и политики
безопасности Европейского союза. На данный
момент пост занимает Кэтрин Эштон.

Специальный представитель 
Европейского союза по Центральной 
Азии

Специальный представитель 
Европейского союза по Центральной Азии со штаб-квартирой в Брюсселе
— особая должность, созданная в 2005 году
в связи с возрастающей важностью этого
региона, который связывает Европу и Азию.
Европейский союз считал, что он таким
образом укрепит и расширит свое дипломатическое
присутствие по причинам международной
стабильности, общей и энергетической
безопасности, социально- экономического
развития стран этого региона. С октября
2006 года — видный французский дипломат
Пьер Морель, Чрезвычайный и Полномочный
Посол Франции в России c 1992 года по 1996
год.

3. Компетенция Европейского
Союза

В Европейском Союзе определены основные
сферы и виды компетенции: внутренняя
и внешняя; определенная и подразумеваемая;
исключительная, совместная, дополняющая
и специальная. Особое внимание уделяется
рассмотрению практики Суда ЕС относительно
правовой основы и границ компетенции
Евросоюза.

С подписанием Лиссабонских
договоров о Европейском союзе 
и функционировании Европейского Союза 
в 2007 году процессы европейской интеграции
получили новый мощный импульс для 
своего развития. Изменения, внесенные 
Лиссабонским договором в положения о компетенции
Европейского союза, создали предпосылки
для усиления наднациональных полномочий
объединения.

Компетенция ЕС — это совокупность
прав и полномочий, необходимых для 
деятельности Союза. Они касаются вопросов,
находящихся в ведении ЕС (предметная компетенция)
и способности Союза влиять на решение
вопросов предметной компетенции (регулирующая
компетенция). Разновидностью регулирующей
компетенции является юрисдикционная
компетенция.

Компетенция Евросоюза 
базируется на праве ЕС и, как и в большинстве международных
межправительственных организаций, носит
функциональный характер, поскольку направлена
на реализацию функций объединения. Однако
в отличие от классических международных
организаций Союз не имеет общей или присущей
ему компетенции, которая охватывает все
сферы деятельности организации. Правовые
акты ЕС должны иметь собственную правовую
основу, определенную учредительными
договорами.

Учредительные договоры о ЕС очерчивают
рамки компетенции Союза (принцип 
наделения полномочиями) и средства
ее реализации (принципы субсидиарности
и пропорциональности).

Принцип наделения полномочиями
означает, что ЕС должен действовать 
только в пределах своей компетенции,
которую оказали ему в Договорах 
страны-члены содружества для 
достижения целей, установленных Договорами.
Пределы полномочий ЕС должны уважаться
как органами Союза, так и государствами-членами.
Как подчеркнул Суд ЕС, принцип наделения
полномочий должен уважаться как во внешней,
так и во внутренней деятельности Евросоюза.

Принцип наделения полномочиями
также означает, что любая компетенция,
не предоставленная ЕС  в Договорах,
принадлежит странам-членам ЕС. В 
отличие от участия государств в 
международных организациях членство
в Союзе ведет к ограничению 
государствами-членами своих суверенных прав, часть которых
они передают ЕС.

С другой стороны, принцип 
наделения полномочиями ограничивает
свободу действий ЕС. Это находит 
свое проявление в том, что презумпция
полномочий исходит от государств-членов.
Евросоюз не может самостоятельно менять свою компетенцию. Это
могут делать только государства-члены.

Принцип субсидиарности
определяет правовые рамки для реализации
компетенции Союза. Суть принципа субсидиарности
заключается в том, что в областях,
которые не относятся к его 
исключительной компетенции, Союз действует
лишь тогда и настолько, насколько цели
предусмотренных действий не могут быть
в полной мере достигнуты странами ЕС
на центральном, региональном или местном
уровне, однако, ввиду масштабности и последствий
предусмотренных действий, могут быть
лучше достигнуты на уровне содружества.
Из этого определения следует, что субсидиарность
ограничена случаями, когда компетенция
Союза дополняет компетенцию государств-членов.
То есть, субсидиарность означает дополнения.

Содержание принципа субсидиарности раскрывает
«Протокол о применении принципов субсидиарности
и пропорциональности», предусматривающий
возложение на Еврокомиссию обязательств
проводить широкие консультации для учета
местных и региональных проблем перед
внесением любых законопроектов; включение
в законопроекты объяснений их соответствия
принципам субсидиарности и пропорциональности
и предоставление сопроводительных документов,
в которых содержится обоснование финансовых
и юридических последствий принятия акта
Союза, а также подтверждение необходимости
его принятия на уровне ЕС; наделение национальных
парламентов правом контроля за законопроектами
ЕС на их соответствие принципу субсидиарности
и направления ответственным за подготовку
законопроекта своих мотивированных выводов
для учета, предоставление государствам-членам
и национальным парламентам права на обращение
с иском в Суд ЕС относительно нарушения
принципа субсидиарности.

Принцип пропорциональности
является еще одним принципом, который 
определяет средства реализации компетенции Союза. Он дополняет
принцип субсидиарности. Согласно принципу
пропорциональности, содержание и форма
действий Евросоюза не должны выходить
за рамки того, что необходимо для достижения
целей Договора. Речь идет о таком соотношении
целей и средств, в рамках которого избранные
меры должны соответствовать или быть
пропорциональными закрепленным в договорах
целям.

Для обеспечения контроля
за таким соответствием Протокол
о применении принципов субсидиарности
и пропорциональности содержит единые требования, когда речь идет о включении
в законопроект объяснений о его соответствии
обоим принципам и выводов о финансовых
и юридических последствиях его принятия
на уровне ЕС. Другие способы контроля
за соблюдением принципа пропорциональности
более ограничены, нежели в случаях применения
принципа субсидиарности. Национальные
парламенты имеют право только знакомиться
с законопроектом. Они не могут контролировать
соответствие законопроекта принципа
пропорциональности путем направления
своих выводов его разработчикам, либо
обращаясь с иском о нарушении принципа
в Суд ЕС. С таким иском могут обращаться
только государства-члены.

Конкретизация принципов,
касающихся компетенции ЕС, осуществляется
в разделах и отдельных статьях 
учредительных договоров. Каждая из статей определяет свою часть предоставленных
полномочий и механизм их реализации.
На практике это проявляется в закреплении
в положениях учредительных договоров
различных категорий компетенции, правовых
инструментов ее реализации и процедур
их принятия.

Совокупность вопросов,
которые находятся в ведении 
Союза, можно разделить на внутренние
и внешние. Соответствующим образом 
разделяется компетенция ЕС:

— Внутренняя компетенция предоставлена
Союзу для регулирования отношений на
своей территории.

— Внешняя компетенция необходима для
регулирования отношений с другими субъектами
международного права.

Правовые предпосылки 
для разделения компетенции Союза 
на внутреннюю и внешнюю заложены
в учредительных договорах. Подавляющее 
большинство сфер внутренних полномочий, подчиняются положениям части
III «Внутренняя политика и деятельность
Союза». Сюда входят внутренний рынок,
пространство свободы, безопасности и
правосудия, транспорт и т.д. Сферы внешних
полномочий сосредоточены в Разделе V
«Общие положения о внешней деятельности
Союза и специальные положения о совместной
внешней политике и политике безопасности»
и «Внешняя деятельность Союза». К ним
отнесены ОВППБ, СПБО, СТП, сотрудничество
с третьими странами и гуманитарная помощь,
международные соглашения и т.п.

Такое деление является
условным. Отдельные сферы внутренней
политики, предусматривают внешнюю 
деятельность Союза (образование, профессиональная
подготовка, молодежь и спорт, культура,
здравоохранение, защита потребителей,
трансевропейские сети, окружающая среда), а определенные сферы полномочий
учредительные договоры не относят ни
к внутренней, ни к внешней деятельности
(недискриминация и гражданство Союза,
ассоциация с заморскими странами и территориями,
институциональное право ЕС).

Основными правовыми инструментами реализации внутренней
компетенции являются постановления.
К ним относятся регламенты, директивы,
решения.

Внешняя компетенция реализуется 
путем заключения международных 
соглашений.

Внутренняя и внешняя компетенция 
Союза могут быть явно выраженной
и подразумеваемой. В свою очередь явно
выражена и подразумеваемая компетенции
бывают исключительной, общей с государствами-членами,
дополняющей и специальной.

Явно выраженной внутренней компетенцией
Евросоюз наделен в таких сферах,
как внутренний рынок, свобода, безопасность
и правосудие, транспорт, общие правила
конкуренции, налогообложения и сближение
законодательств, занятость, социальная
политика и т.д. Кроме статей ДФЕС она базируется
и на других актах ЕС.

Явно выраженная внешняя компетенция
определена в таких сферах, как ОВППБ,
СТП, сотрудничество с третьими странами
и гуманитарная помощь, ограничительные
мероприятия, международные договоры
и т.д.

Однако слишком упрощенным было бы считать, что если в
учредительных договорах упомянутая некая
сфера явно выраженной компетенции ЕС,
то никаких вопросов относительно границ
такой компетенции не должно даже возникать.
Такой упрощенный подход не достаточно
учитывает рамочный характер учредительных
договоров, то есть, того, что закрепленные
в этом документе цели, мероприятия и процедуры
должны соотноситься с предусмотренными
этими же договорами условиями и правовыми
инструментами по реализации соответствующих
полномочий, а также ценностями, целями
и принципами права ЕС. Поэтому простое
перечисление сфер компетенции может
быть обманчивым. Зато очень важна роль
Суда ЕС относительно толкования положений
права Союза. Несмотря на существование
положений учредительного договора, которые
четко закрепляют полномочия ЕС относительно
конкретных сфер внутренней и внешней
компетенции ЕС, установить объем этих
полномочий возможно, только учитывая
соответствующие решения Суда ЕС. Например,
в сфере СТП Суд ЕС при определении вопросов
компетенции принимал во внимание соответствующие
положения учредительного договора, нормотворческую
практику, баланс между институтами ЕС
и т.д.

Лиссабонские договоры
о ЕС относятся к немногим международно-правовых
документов, в которых нашла свое
отражение подразумеваемая компетенция, то есть такая,
которая не является явно выраженной,
но наличие которой предполагается для
выполнения целей учредительных договоров.

Подразумеваемая компетенция 
закреплена в ст. 352 ДФЕС и определяется
в результате практики Суда ЕС. В ней отмечается: «Если в рамках направлений
политики, определенных в договорах, возникает
потребность в действиях со стороны Союза
с целью достижения одной из целей, предусмотренных
Договорами, и если последние не предоставили
для этого необходимых полномочий, Совет,
на основании единогласно принятого решения,
по предложению Комиссии и после одобрения
Европейским парламентом, принимает необходимые
предложения…». Ст. 352 предоставляет широкие
полномочия Европарламенту, поскольку
для принятия соответствующих постановлений
Советом необходимо получить его одобрение.

Полномочия, предоставленные 
на основании этой статьи, использовались
в области охраны окружающей среды,
для подписания международных соглашений
о торговле и сотрудничестве, создания
таких международных организаций, как Европейский
банк реконструкции и развития и т.д. Одной
из важных предпосылок применения этой
статьи является соответствие принятых
на ее основе мер положениям договора,
которые запрещают гармонизацию, либо
относят тот или иной вопрос в сферу ОВППБ.

В доктрине права ЕС существует
узкое и широкое толкование понятия 
подразумеваемой компетенции. Согласно
узким толкованиям, наделение компетенцией
предполагает существование другой
компетенции, необходимой для существования 
первой. Широкое толкование базируется на том, что
определение целей и функций предполагает
существование каких-либо полномочий,
необходимых для их реализации. Практика
Суда ЕС склоняется к широкому толкованию
подразумеваемой компетенции.

Значительному расширению
сфер подразумеваемой компетенции способствует
доктрина параллельной компетенции. Основы
этой доктрины прописаны в Договоре об
учреждении Евратома, где сказано, что
сообщество может, в пределах своих полномочий
и юрисдикции, брать на себя обязательства
путем заключения соглашений или контрактов
с третьими странами, международными организациями
или гражданами третьей страны. Надо отметить,
что аналогичное положение в Договоре
об учреждении ЕЭС, который был заключен
одновременно с Договором об учреждении
Евратома, отсутствовало. Это могло бы
свидетельствовать о том, что данное положение
не касается ЕС. Однако практика ЕС пошла
по другому пути.

Суть доктрины параллельной
компетенции сводится к тому, что 
ЕС может заключать международные 
соглашения во всех сферах, в которых оно имеет внутренние законодательные
полномочия. 

Второй учредительный документ «нового» Союза — Договор о функционировании Европейского Союза (в редакции Лиссабонского договора). Такое наименование, как отмечалось выше, получил «Римский договор» 1957 г., который первоначально назывался Договором об учреждении Европейского экономического сообщества (Договором о ЕЭС), затем — Договором об учреждении Европейского сообщества (Договором о ЕС).

Упомянутый Договор в «лиссабонской» редакции приобретает новое юридическое назначение: организовать «функционирование Союза» и определить «сферы, границы и порядок осуществления его компетенции» (ст. 1 Договора о функционировании Европейского Союза).

Как следствие, Договор о функционировании Европейского Союза имеет значительно больший объем по сравнению с Договором о Европейском Союзе: преамбула и 338 статей, распределенных в семи частях (внутри частей имеются разделы, далее главы и отделы).

Часть первая «Принципы» (ст. 1-17) определяет предмет Договора (процитированная ст. 1) и устанавливает общие положения о порядке реализации и категориях компетенции Союза.

Часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» (ст. 18-25) регулирует принцип равенства в разных его проявлениях и устанавливает основы правового статуса граждан Европейского Союза, дополняя тем самым положения раздела II Договора о Европейском Союзе «Положения о демократических принципах».

Часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» (ст. 26-197) устанавливает полномочия Союза по управлению общественными отношениями и процессами на его территории, т.е. на территории всех объединенных в него государств-членов.

Часть третья является самой большой в структуре Договора о функционировании Европейского Союза. Она включает 24 раздела, посвященные конкретным сферам и направлениям внутриполитической деятельности организации: внутренний рынок, сельское хозяйство, пространство свободы, безопасности и правосудия и т.д.

Часть четвертая «Ассоциация с заморскими странами и территориями» (ст. 198-204) определяет правовой режим взаимоотношений Европейского Союза с отдельными островными территориями государств-членов, не вошедшими вместе с метрополиями в состав этой организации. Содержание части четвертой не претерпело существенных изменений по сравнению с предыдущими редакциями Римского договора.

Часть пятая «Внешнеполитическая деятельность Союза» (ст. 205-222) дополняет и детализирует нормы раздела V Договора о Европейском Союзе применительно к политике Союза в отношении стран, не входящих в его состав, и международных организаций. В нормах этой части, например, закреплены правовые основы экономических направлений внешней политики Союза («общая торговая политика» и др.).

Часть шестая «Институциональные и финансовые положения» (ст. 223-334) дополняет собой положения раздела III Договора о Европейском Союзе «Положения об институтах». В ней закреплены детальные правила функционирования институтов и других органов Союза, а также положения о видах издаваемых ими правовых актов и законодательных процедурах. Здесь же урегулирован порядок принятия и исполнения бюджета Европейского Союза.

Часть седьмая «Общие и заключительные положения» (ст. 335-338) дополняет и уточняет предписания последнего раздела Договора о Европейском Союзе.

Как и ранее, к текстам учредительных документов Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора имеются два приложения (список сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей аграрной политики, и список «заморских стран и территорий»).

Составной частью учредительных документов «нового» Союза будут выступать прилагаемые к ним протоколы, de jure признаваемые их составной частью. Большая часть протоколов сохранилась из ныне действующей редакции учредительных документов с соответствующими изменениями (например, Протокол 1957 г. об Уставе Европейского инвестиционного банка).

Оба учредительных документа «нового» Европейского Союза — Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (включая протоколы и приложения) — официально обозначаются термином «Договоры» (с большой буквы). При этом важно иметь в виду, что, несмотря на различную роль каждого из «Договоров», в праве Европейского Союза они вместе наделены равной и высшей юридической силой, т.е. фактически должны выступать его «конституцией» (но без использования этого государственно-правового термина).

Понравилась статья? Поделить с друзьями:

Adblock
detector