Административно правовые договоры как правовая форма управления

, , , .

Êîëîêîëüöåâ Àíäðåé Íèêîëàåâè÷, àñïèðàíò êàôåäðû àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, ôèíàíñîâîãî ïðàâà, èíôîðìàöèîííîãî ïðàâà Èíñòèòóòà ãîñóäàðñòâà è ïðàâà Òþìåíñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà.

Äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ è ðåàëèçàöèè ñâîèõ çàäà÷ è ôóíêöèé èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü â ëèöå äîëæíîñòíûõ ëèö ïîëüçóåòñÿ ñïåöèàëüíûìè òåõíèêî-þðèäè÷åñêèìè ïðèåìàìè, âûðàæàþùèìè ñóùíîñòü è õàðàêòåð íàïðàâëåííîñòè äåéñòâèé àäìèíèñòðàöèè.

Îðãàíû óïðàâëåíèÿ, à ýòî ìîãóò áûòü êàê ãîñóäàðñòâåííûå, òàê è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äîëæíû äåéñòâîâàòü, ïðîÿâëÿòü ñåáÿ â ðàçíîîáðàçíûõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèÿõ, òî åñòü áûòü äèíàìè÷íûìè è èìåòü äëÿ ýòîãî äèíàìè÷íûé ìåõàíèçì. Ïðîÿâëåíèåì ýòîãî ñòàíîâèòñÿ âîïëîùåíèå èõ âîëè â êîíêðåòíûõ ðåøåíèÿõ ðàçíîîáðàçíîãî õàðàêòåðà è íàçíà÷åíèÿ, ñïîñîáíûõ âûðàçèòü åå ñîäåðæàíèå è íàïðàâëåííîñòü.

Òàêîå âûðàæåíèå äåéñòâèé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðîÿâëÿåòñÿ â îòíîøåíèÿõ ñ ðàçíûìè ñóáúåêòàìè ïî äîñòèæåíèþ îáùåñòâåííî-ïîëåçíûõ öåëåé, áëàãîïðèÿòíûõ èòîãîâ ñâîåé ðàáîòû, äà÷å óêàçàíèé ïî äàëüíåéøåìó õîäó ðàáîòû, îïðåäåëåíèþ ïðèîðèòåòîâ, îáîçíà÷åííûõ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ïî ïðèâåäåíèþ îïðåäåëåííûõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé â óïîðÿäî÷åííûé âèä.

 êà÷åñòâå îáîáùåííîãî ïðåäñòàâëåíèÿ ïðèåìîâ ñóùåñòâóåò òàêàÿ íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêàÿ êàòåãîðèÿ, êàê ôîðìà ãîñóäàðñòâåííî-óïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè (ôîðìà óïðàâëåíèÿ) èëè ôîðìà ðåàëèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.

Îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èñïîëüçóþò â êîìïëåêñå öåëóþ ñèñòåìó ðàçíîîáðàçíûõ ôîðì. Òîëüêî ðàöèîíàëüíîå èñïîëüçîâàíèå ôîðì óïðàâëåíèÿ âî âçàèìîñâÿçè, îáîñíîâàííûé âûáîð îñíîâíîé ñðåäè íèõ, óìåëîå ñî÷åòàíèå, à ïðè íåîáõîäèìîñòè è ïîèñê íîâûõ, îáåñïå÷èâàþò äîñòèæåíèå çàïëàíèðîâàííûõ ðåçóëüòàòîâ.

Ïîä ôîðìîé óïðàâëåíèÿ, ïèñàë ïðîôåññîð Ð.Ñ. Ïàâëîâñêèé, ïîíèìàåòñÿ «âíåøíåå âûðàæåíèå ñîäåðæàíèÿ, ðàìêè êîíêðåòíûõ óïðàâëåí÷åñêèõ äåéñòâèé, ñîâåðøàåìûõ íåïðåðûâíî îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, ñëóæàùèìè èõ àïïàðàòà». Þ.Ì. Êîçëîâ è Ë.Ë. Ïîïîâ óêàçûâàëè, ÷òî ýòî «âíåøíå âûðàæåííîå äåéñòâèå èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà (äîëæíîñòíîãî ëèöà), îñóùåñòâëåííîå â ðàìêàõ åãî êîìïåòåíöèè è âûçûâàþùåå îïðåäåëåííûå ïîñëåäñòâèÿ».

Ïðè ýòîì, åñëè âûçûâàåìûå óïðàâëåí÷åñêèìè äåéñòâèÿìè ïîñëåäñòâèÿ íîñÿò þðèäè÷åñêèé õàðàêòåð èëè æå èìåþò îïðåäåëåííîå þðèäè÷åñêîå çíà÷åíèå, èõ ìîæíî îáîáùåííî êâàëèôèöèðîâàòü â êà÷åñòâå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ ôîðì.

Òî åñòü ïðèìåíèòåëüíî ê èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïîä ôîðìîé óïðàâëåíèÿ íàäî ïîíèìàòü ñâîåîáðàçíûé ÿçûê, ïðè ïîìîùè êîòîðîãî è íà êîòîðîì îáùàåòñÿ àäìèíèñòðàöèÿ, îí ÿâëÿåòñÿ ñïîñîáîì âûðàæåíèÿ åå ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâîãî ñîäåðæàíèÿ, âîëè. Ïðè ýòîì ýòîò ÿçûê âî âëàñòè èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ èìååò îôèöèàëüíûé òîí, òî åñòü îí èñõîäèò îò åå èìåíè, òðåáóåò íàñòóïëåíèÿ îïðåäåëåííûõ ïîñëåäñòâèé è, ñëåäîâàòåëüíî, èìååò ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé ìåòîä ðåãóëèðîâàíèÿ.

Íî ðàçâèòèå êàòåãîðèé ãîñóäàðñòâà è ïðàâà â þðèäè÷åñêîé íàóêå íå ñòîèò íà ìåñòå, è ê ÷èñëó àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ ôîðì â ïîñëåäíåå äåñÿòèëåòèå â ðîññèéñêîé òåîðèè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà ìíîãèå ó÷åíûå ÷àñòî îòíîñÿò óïðàâëåí÷åñêèå ñâÿçè ðàçëè÷íîãî ðîäà, îñíîâàííûå íà ñîãëàøåíèÿõ ñ ó÷àñòèåì îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Îáîáùåííî èõ õàðàêòåðèçóþò â êà÷åñòâå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ äîãîâîðîâ.

Ïîä àäìèíèñòðàòèâíûìè äîãîâîðàìè ïîíèìàþò óïðàâëåí÷åñêèå ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ñóáúåêòàìè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, îäíîé ñòîðîíîé â êîòîðûõ âûñòóïàåò îðãàí âëàñòè, ïî ïîâîäó è â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ïóáëè÷íûõ ïîëíîìî÷èé, ñ ýëåìåíòàìè ðåãóëèðîâàíèÿ, âûõîäÿùèìè çà ïðåäåëû ÷àñòíîãî ïðàâà.

Àêòóàëüíîñòü âîïðîñà âîçíèêëà ñ ïðèíÿòèåì áîëåå 13 ëåò íàçàä Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, êîòîðàÿ ïîçâîëèëà ðåàëèçîâàòü íîâûå óïðàâëåí÷åñêèå ñõåìû è ñîäåðæàíèåì îòäåëüíûõ ïîëîæåíèé â ñâîèõ ãëàâàõ çàñòàâèëà âëàñòü èñêàòü íîâûå ôîðìû âçàèìîäåéñòâèÿ.

Íà ñîâðåìåííîì ýòàïå ðàçâèòèÿ ãîñóäàðñòâà ïðîèñõîäèò óïîðÿäî÷åíèå âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè, îðãàíàìè âëàñòè è íåãîñóäàðñòâåííûìè îáðàçîâàíèÿìè ïî óêðåïëåíèþ è «ðàñïðîñòðàíåíèþ» îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé è âëàñòíûõ ôóíêöèé, ÷òî, áåçóñëîâíî, îòðàçèòñÿ íà ðàçâèòèè ïðèìåíåíèÿ è ðàçðàáîòêå êîíöåïöèé àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ äîãîâîðîâ. Ìíîãèå âîïðîñû óïðàâëåíèÿ îòâåäåíî ðåøèòü ïîñòàâëåííûìè àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìîé çàäà÷àìè.

Òåì íå ìåíåå òåîðåòè÷åñêèå ðàçðàáîòêè àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà íå íîâû, èõ íà÷èíàëè åùå â íà÷àëå ïðîøëîãî âåêà ó÷åíûå èç Çàïàäíîé Åâðîïû, ñ ñåðåäèíû ïðîøëîãî âåêà ðîññèéñêèå ó÷åíûå (À.Å. Åëèñòðàòîâ, Ê. Ñïåðàíñêàÿ, À.Â. Êàðàñ, Â.È. Íîâîñåëîâ), à íåêîòîðûå çàäàòêè ïðåäìåòíîãî ïðèìåíåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà áûëè èçâåñòíû åùå â îòíîøåíèÿõ ðåñïóáëèêàíñêîãî óïðàâëåíèÿ ìåæäó êíÿçåì è âå÷åâûì ñîáðàíèåì â Íîâãîðîäå <1>.

<1> Ñì.: Áóíÿêèí Í.Å. Êîíöåïöèÿ ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà â Ðîññèè: Ìîíîãðàôèÿ. Òàìáîâ: Èçä-âî ÒÃÒÓ, 2002. Ñ. 24 — 40.

Èòàê, âñå-òàêè ñóùåñòâóåò ëè, è åñëè äà, òî äëÿ ÷åãî è êàê ïðîÿâëÿåòñÿ òàêàÿ ôîðìà óïðàâëåíèÿ, êàê àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð?

Íåîáõîäèìî îòìåòèòü òîò ôàêò, ÷òî äåéñòâèòåëüíî â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè íåêîòîðûå ñâÿçè ìåæäó ñóáúåêòàìè óïðàâëåíèÿ, îáùåñòâåííûìè îáúåäèíåíèÿìè è ãðàæäàíàìè ïðîèçâîäÿò âïå÷àòëåíèå äîãîâîðíûõ.

Èñõîäÿ èç ïîíèìàíèÿ ôîðìû óïðàâëåíèÿ, ñòàíîâèòñÿ ÿñíî, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð îòíîñèòñÿ ê õàðàêòåðèñòèêå íå ëþáîãî ó÷àñòíèêà óïðàâëåí÷åñêèõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, ÿâëÿþùèõñÿ ïðåäìåòîì àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, à òîëüêî ñóáúåêòà óïðàâëåíèÿ, òî åñòü ñîîòâåòñòâóþùåãî èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà (äîëæíîñòíîãî ëèöà).

Ïðè ýòîì ñòàíîâèòñÿ î÷åâèäíûì è òî, ÷òî ðåàëèçàöèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé äàííîãî ñóáúåêòà óïðàâëåíèÿ ïóòåì çàêëþ÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà âõîäèò â êîìïåòåíöèþ ýòîãî îðãàíà â ñèëó íàäåëåíèÿ òàêîâîãî ïðàâîì äåéñòâîâàòü â îïðåäåëåííûõ óñëîâèÿõ òåì èëè èíûì îáðàçîì. Ñëåäîâàòåëüíî, ïðàâî íà ïðèâåäåíèå îïðåäåëåííûõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé â óïîðÿäî÷åííûé âèä ïóòåì çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ äëÿ íåãî òàêîå æå îáû÷íîå äåëî, êàê è èçäàíèå èíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, è èñïîëüçóåò îí åãî íåîäíîêðàòíî, ò.å., êàê ïèøåò ïðîôåññîð Â.Å. Ñåâðþãèí, «óïðàâëåíèå íîñèò ïîâñåäíåâíûé è íåïðåðûâíûé õàðàêòåð, èñêëþ÷àþùèé ýïèçîäè÷íîñòü».

 ïðîöåññå èçó÷åíèÿ ïðîáëåìû ôîðì óïðàâëåíèÿ ìíîãèå ó÷åíûå çàäàâàëèñü âîïðîñîì: åñëè äî èñïîëüçîâàíèÿ äîãîâîðà ãîñóäàðñòâåííî-óïðàâëåí÷åñêèå îòíîøåíèÿ âûñòðàèâàëèñü ïî âåðòèêàëè, òî ñ ïðèìåíåíèåì äîãîâîðåííîñòåé íå ñòàíóò ëè òàêèå îòíîøåíèÿ óñòàíàâëèâàòü äîãîâîðíûé ðåæèì, ïðèñóùèé ÷àñòíîìó ïðàâó, à çíà÷èò, ðàññòðàèâàòü ìåòîä ðåãóëèðîâàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíî-âëàñòíûõ îòíîøåíèé, ïîñêîëüêó «íå ñëåäóåò çàáûâàòü, ÷òî ãîðèçîíòàëüíûå îòíîøåíèÿ íå ñïîñîáíû áûòü íåïîñðåäñòâåííîé ôîðìîé ðåàëèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè»?

Ïðè ýòîì áîëüøèíñòâî ó÷åíûõ êîñâåííî âñå-òàêè ñîãëàñíî ñ òåì ìíåíèåì, ÷òî äîãîâîðíûå îòíîøåíèÿ â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïî îðãàíèçàöèè óïðàâëåíèÿ èìåþòñÿ. Ðàíåå â ñîâåòñêîé ëèòåðàòóðå î äîãîâîðàõ è ñîãëàøåíèÿõ ïóñòü è íå ãîâîðèëè êàê îá èñòî÷íèêàõ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, íî î íèõ ãîâîðèëîñü êàê îá îäíîé èç ôîðì óïðàâëåíèÿ, âñòðå÷àâøåéñÿ íà ïðàêòèêå.

Ñîïîñòàâëÿÿ ïîíÿòèå ôîðìû óïðàâëåíèÿ è àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà ñ ñóùåñòâóþùèì ïîðÿäêîì âåùåé, ìîæíî íå ñîãëàñèòüñÿ ñ òîé òî÷êîé çðåíèÿ, ÷òî: 2) ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûå ïîçèöèè ïðåîáëàäàþò íàä àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûìè; 1) ñàì ïî ñåáå äîãîâîð î ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé íå ÿâëÿåòñÿ ïðîÿâëåíèåì óïðàâëÿþùåãî âîçäåéñòâèÿ, ÷òî ïî ðåçóëüòàòàì çàêëþ÷åíèÿ èçäàåòñÿ ïðàâîâîé àêò â öåëÿõ åãî ðåàëèçàöèè è ò.ä.  ñâÿçè ñ ýòèì âîçíèêàåò âîïðîñ: ïî÷åìó äîãîâîðíûå îòíîøåíèÿ ïî ïðîöåññó ðåàëèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè èìåþò ìåñòî, íî ïðè ýòîì íàëè÷èå ñëîâà «äîãîâîð» â ýòèõ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ îòíîøåíèÿõ âûçûâàåò âîçìóùåíèå, îòîæäåñòâëåííîå ñ äîãîâîðîì êàê ãðàæäàíñêî-ïðàâîâîé êàòåãîðèåé <2>, ãäå äîãîâîð è ãîðèçîíòàëüíîñòü ïîíèìàþòñÿ êàê ñèíîíèìû.

<2> Ñì.: Ãåðìàø Ä.Ñ. Àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð: ïîíÿòèå è ñóùíîñòü. Þðèäè÷åñêàÿ íàóêà è þðèäè÷åñêîå îáðàçîâàíèå â Ðîññèè íà ðóáåæå âåêîâ: ñîñòîÿíèå, ïðîáëåìû, ïåðñïåêòèâû: Ìàòåðèàëû ðåãèîíàëüíîé íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêîé êîíôåðåíöèè. ×àñòü 1. Òþìåíü: Èçä-âî ÒÃÓ, 2001. 89 ñ.

Äëÿ ïîíèìàíèÿ ýòîé ïðîáëåìû íåîáõîäèìî îïðåäåëèòü ìåñòî àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà â ñèñòåìå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ îòíîøåíèé è ôîðì.

Ïðèìåíåíèå äîãîâîðîâ íà ïðîòÿæåíèè óæå íåñêîëüêèõ òûñÿ÷ ëåò îáúÿñíÿåòñÿ ïîìèìî ïðî÷åãî òåì, ÷òî ýòî ãèáêàÿ ïðàâîâàÿ ôîðìà, â êîòîðóþ ìîãóò îáëåêàòüñÿ ðàçëè÷íûå ïî õàðàêòåðó îáùåñòâåííûå îòíîøåíèÿ. Îñíîâíîå íàçíà÷åíèå äîãîâîðà ñâîäèòñÿ ê ðåãóëèðîâàíèþ â ðàìêàõ çàêîíà ïîâåäåíèÿ ëþäåé ïóòåì óêàçàíèÿ íà ïðåäåëû èõ âîçìîæíîãî è äîëæíîãî ïîâåäåíèÿ, à ðàâíî ïîñëåäñòâèÿ íàðóøåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òðåáîâàíèé, ÷òî â ïðèíöèïå äåëàåò ÷åñòü ñàìîìó äîãîâîðó â åãî âñåîáùåì ïðîÿâëåíèè. Ýòî çíà÷èò, ÷òî äîãîâîð ìîæåò áûòü ïðèìåíåí â ëþáûõ ñôåðàõ îòíîøåíèé, áóäü òî ãðàæäàíñêèå, òðóäîâûå, êîíñòèòóöèîííûå… àäìèíèñòðàòèâíûå è äàæå óãîëîâíûå ïðàâîîòíîøåíèÿ.

Èñïîëüçîâàíèå äîãîâîðà íà ïðàêòèêå, à òàêæå â íàóêå àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà çíàìåíóåò ðåãóëèðóþùàÿ ðîëü äîãîâîðà, êîòîðàÿ ñáëèæàåò åãî ñ çàêîíîì è íîðìàòèâíûìè àêòàìè. Ïîòîìó ñåé÷àñ äîãîâîð ïðèîáðåòàåò áîëüøóþ ïîïóëÿðíîñòü â ðåãóëèðîâàíèè îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé. Ïðàâäà, â îòëè÷èå îò àêòà äîãîâîð íå ñòîëü äèíàìè÷åí, åìó íå ïðèñóùà åãî ñêîðîñòü è îïåðàòèâíîñòü ïðèìåíåíèÿ. Íî äîãîâîð ñïîñîáåí êîìïëåêñíî ðåãóëèðîâàòü îòíîøåíèÿ ïðè îòñóòñòâèè äîëæíîãî ìåõàíèçìà, è â ýòîì åãî çàñëóãà.

Óñëîâèÿ äîãîâîðà îòëè÷àþòñÿ îò ïðàâîâîé íîðìû ãëàâíûì îáðàçîì äâóìÿ ïðèíöèïèàëüíûìè îñîáåííîñòÿìè. Ïåðâàÿ ñâÿçàíà ñ ïðîèñõîæäåíèåì ïðàâèë ïîâåäåíèÿ: äîãîâîð âûðàæàåò âîëþ ñòîðîí, à ïðàâîâîé àêò — âîëþ èçäàâøåãî åãî îðãàíà. Âòîðàÿ ðàçëè÷àåò ïðåäåëû äåéñòâèÿ òîãî è äðóãîãî ïðàâèëà ïîâåäåíèÿ: äîãîâîð íåïîñðåäñòâåííî ðàññ÷èòàí íà ðåãóëèðîâàíèå ïîâåäåíèÿ òîëüêî åãî ñòîðîí — äëÿ òåõ, êòî íå ÿâëÿåòñÿ ñòîðîíàìè, îí ìîæåò ñîçäàòü ïðàâà, íî íå îáÿçàííîñòè; â òî æå âðåìÿ ïðàâîâîé èëè èíîé íîðìàòèâíûé àêò ïîðîæäàåò â ïðèíöèïå îáùåå äëÿ âñåõ è êàæäîãî ïðàâèëî (ëþáîå îãðàíè÷åíèå êðóãà ëèö, íà êîòîðûõ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íîðìàòèâíûé àêò, èì æå îïðåäåëÿåòñÿ). Îòìå÷åííûå äâå îñîáåííîñòè îòëè÷àþò èìåííî ãðàæäàíñêî-ïðàâîâîé äîãîâîð.  äîãîâîðå, â êîòîðîì óêàçàííûå äâå îñîáåííîñòè îòñóòñòâóþò, èìåþòñÿ â âèäó ðàçëè÷íûå âèäû ïóáëè÷íî-ïðàâîâûõ äîãîâîðîâ, ãðàíü, îòãðàíè÷èâàþùàÿ åãî îò íîðìàòèâíîãî àêòà, ñòèðàåòñÿ. Ýòî àðãóìåíò â ïîëüçó òîãî, ÷òî ñóùåñòâóåò ãðàæäàíñêî-ïðàâîâîé äîãîâîð è íîðìàòèâíî-ïðàâîâîé àêò, à àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð, áóäó÷è ïóáëè÷íî-ïðàâîâûì ÿâëåíèåì, ïî ñóòè ÿâëÿåòñÿ íîðìàòèâíûì àêòîì. Âûâîäû ìîæíî äåëàòü ðàçíûå, â òîì ÷èñëå è ðàçâåí÷àòü âòîðóþ âûäåëåííóþ òî÷êó çðåíèÿ î òîì, ÷òî äîãîâîð î ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé íå ÿâëÿåòñÿ ïðîÿâëåíèåì óïðàâëÿþùåãî âîçäåéñòâèÿ, ÷òî ïî ðåçóëüòàòàì çàêëþ÷åíèÿ èçäàåòñÿ ïðàâîâîé àêò â öåëÿõ åãî ðåàëèçàöèè. Ðåçóëüòàòîì æå ìîæåò ÿâèòüñÿ òî, ÷òî òàêîé äîãîâîð ñàì ïî ñåáå íîðìàòèâíûé àêò è ñàì ìîæåò îïðåäåëèòü, êàê åãî èñïîëíåíèå áóäåò îñóùåñòâëÿòüñÿ. Äàëüíåéøèå æå ðàññóæäåíèÿ íà ýòó òåìó ïðèâåäóò ëèøü ê ñïîðó ïî òèïó «êóðèöà è ÿéöî», ÷òî ÷åãî èíèöèèðóåò: çàêëþ÷åíèå äîãîâîðà ïîñðåäñòâîì àêòà èëè íîðìàòèâíûé àêò, ñîñòàâëåííûé íà îñíîâå çàêëþ÷åííîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ñîãëàøåíèÿ.

Äðóãèì áîëåå âàæíûì âûâîäîì ìîæåò ÿâèòüñÿ òî, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð, ïî ñâîåé ïðèðîäå ÿâëÿþùèéñÿ ïóáëè÷íî-ïðàâîâûì äîãîâîðîì, ñîäåðæèò ñîîòâåòñòâåííûå èìïåðàòèâíûå íà÷àëà, ñëåäîâàòåëüíî, óêàçàííûå âûøå ïðàâèëà äëÿ íîðìàòèâíîãî àêòà ïåðåõîäÿò â ïëîñêîñòü äîãîâîðà. Ýòî çíà÷èò, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð âûðàæàåò âîëþ ñîãëàñîâàâøèõ åãî ñòîðîí (äîãîâîðíûé ìîìåíò), ïðè÷åì ïåðâîíà÷àëüíî âîëÿ ñàíêöèîíèðóåòñÿ çàêîíîì, äàþùèì ýòî ïîëíîìî÷èå, à ïîòîì èíèöèàòèâîé îðãàíà (äîãîâîðíûé ìîìåíò), ÷òî ïîäòâåðæäàåòñÿ ñëîâàìè Ì.È. Áðàãèíñêîãî è Â.Â. Âèòðÿíñêîãî, óêàçàâøèõ, ÷òî «âñå æå âî âñåõ ñëó÷àÿõ â ïóáëè÷íîì äîãîâîðå â êîíå÷íîì ñ÷åòå îïðåäåëÿþùåå çíà÷åíèå èìååò âîëÿ ñòîðîí».  ñëó÷àå æå îïðåäåëåíèÿ êðóãà ëèö àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð óñòàíàâëèâàåò îáùèå ïîëîæåíèÿ äëÿ âñåõ, è â çàâèñèìîñòè îò òèïà äîãîâîðà è ñóáúåêòîâ, êîòîðûå ýòîò äîãîâîð çàêëþ÷àþò, ýòîò êðóã ëèö ìîæåò ìåíÿòüñÿ. À.Í. Êîçûðèí è Ì.À. Øòàòèíà äîïîëíÿþò ýòî ïðàâèëî ñëåäóþùèì ñîäåðæàíèåì: «Äîãîâîðû, âòîðãàþùèåñÿ â ïðàâà òðåòüèõ ëèö, ñòàíîâÿòñÿ äåéñòâèòåëüíûìè òîëüêî òîãäà, êîãäà òðåòüå ëèöî äàñò ñâîå ñîãëàñèå â ïèñüìåííîé ôîðìå. Òåì ñàìûì ó÷èòûâàåòñÿ îáùèé ïðèíöèï äîãîâîðíîãî ïðàâà, ãëàñÿùèé, ÷òî äîãîâîðû, îáðåìåíÿþùèå òðåòüèõ ëèö, ìîãóò áûòü çàêëþ÷åíû òîëüêî ñ èõ ñîãëàñèÿ». Îñíîâíîå ïðàâèëî ýòèõ ïîëîæåíèé äîëæíî çàêëþ÷àòüñÿ â òîì, ÷òî îíè ïðåñëåäóþò ñâîåé öåëüþ îáùåñòâåííî ïîëåçíûå ðåçóëüòàòû.

Ïðåäëàãàåòñÿ äëÿ ïîíèìàíèÿ ïðîáëåìû ðàññìîòðåòü ñëåäóþùèé ïðèìåð (àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð) ñ ïîçèöèè ôîðìû óïðàâëåíèÿ ñëåäóþùèì îáðàçîì: äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî îáðàòèòüñÿ ê èñòîðèè, íà ìîìåíò ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, è íà ìãíîâåíèå àáñòðàãèðîâàòüñÿ îò îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè êàê ñóáúåêòà àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà.

Ìîæíî ïðåäñòàâèòü, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè — ýòî ñâîåîáðàçíûé àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð, çàêëþ÷åííûé íà òîò ìîìåíò ìíîãîíàöèîíàëüíûì íàðîäîì ñòðàíû. Ñàì ïî ñåáå íàðîä áåç îðãàíîâ âëàñòè íå ÿâëÿåòñÿ ñóáúåêòîì â àäìèíèñòðàòèâíîì äîãîâîðå, íî ÿâëÿåòñÿ «íîñèòåëåì ñóâåðåíèòåòà è åäèíñòâåííûì èñòî÷íèêîì âëàñòè», «îñóùåñòâëÿåò ñâîþ âëàñòü íåïîñðåäñòâåííî, à òàêæå ÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ». Äëÿ òîãî ÷òîáû ïðèçíàòü çà ìíîãîíàöèîíàëüíûì íàðîäîì ïðàâî áûòü ñóáúåêòîì â ýòîì äîãîâîðå è âûðàçèòåëåì âëàñòè ïî Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñâîå ïðåäíàçíà÷åíèå íàøëè «ðåôåðåíäóì è ñâîáîäíûå âûáîðû». Ëèøíèì äîêàçàòåëüñòâîì, ñâèäåòåëüñòâóþùèì î òîì, ÷òî ýòî äîãîâîð, ïðè÷åì ñ àäìèíèñòðàòèâíûìè ñâîéñòâàìè, ÿâëÿåòñÿ ïðåàìáóëà ê Êîíñòèòóöèè. Ïî íåé ìíîãîíàöèîíàëüíûé íàðîä Ðîññèè ïðèíÿë Êîíñòèòóöèþ, êîòîðàÿ äîëæíà äåéñòâîâàòü â ãîñóäàðñòâå, à âñå ïîñëåäóþùèå àêòû äîëæíû áûòü ïðîíèçàíû äóõîì åå íîðì.  äàííîì ñëó÷àå ïðîèñõîäèò ñëîæíûé ïðîöåññ äåëåãèðîâàíèÿ ïîëíîìî÷èé íàðîäó íà ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè ñàìîé æå Êîíñòèòóöèåé, è ðå÷ü çäåñü íå èäåò î òîì, ÷òî ýòè ïîëíîìî÷èÿ îáðàòíî äåëåãèðóþòñÿ íàðîäó âûáîðíûìè îðãàíàìè. Ýòîò ïðèìåð ïî ñâîåìó õàðàêòåðó ñîîòâåòñòâóåò ïîíÿòèþ ôîðìû óïðàâëåíèÿ.

Äóìàåòñÿ, ÷òî ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè ñòðàíû åå íàðîäîì ïîñðåäñòâîì ðåôåðåíäóìà, êàê çàêëþ÷åíèå ñïåöèôè÷åñêîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî (íîðìàòèâíîãî) äîãîâîðà, äîëæíî áûòü êðàéíå ðåäêèì è íå ïîïóëÿðíûì â èíòåðåñàõ ñàìîãî æå íàðîäà è âëàñòè âàðèàíòîì óïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè.

Òàêæå äîñòàòî÷íî èíòåðåñíà ïðèðîäà îðãàíèçàöèè çàêëþ÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà. Ïðîöåäóðà îðãàíèçàöèè, ïåðåãîâîðîâ, çàêëþ÷åíèÿ è èñïîëíåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ðåãëàìåíòèðîâàííîé çàêîíàìè, íîðìàòèâíî-ïðàâîâûìè àêòàìè, äîïîëíèòåëüíûìè ñîãëàøåíèÿìè, àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòüþ è òàê äàëåå. Íî ýòîò âîïðîñ çàñëóæèâàåò îòäåëüíîãî ðàññìîòðåíèÿ.

Ðàññìàòðèâàÿ ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, ìîæíî âûäåëèòü ðÿä ñòàòåé, óêàçûâàþùèõ íà âîçìîæíîñòü çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ, ñîäåðæàíèå êîòîðûõ â ñâîþ î÷åðåäü ìîæåò óêàçûâàòü íà äèôôåðåíöèàöèþ òàêèõ äîãîâîðîâ ïî ïðåäìåòó ðåãóëèðîâàíèÿ. Ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ðåàëèçàöèÿ ýòèõ äîãîâîðîâ îñóùåñòâëÿåòñÿ ïîñðåäñòâîì çàêëþ÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðîâ.

Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïóíêòå 3 ñòàòüè 11 óêàçûâàåò íà òî, ÷òî ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îñóùåñòâëÿåòñÿ Êîíñòèòóöèåé, ôåäåðàòèâíûì è èíûìè äîãîâîðàìè î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé.

Îòíîøåíèÿ àâòîíîìíûõ îêðóãîâ, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ êðàÿ èëè îáëàñòè, ìîãóò ðåãóëèðîâàòüñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì è äîãîâîðîì ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè àâòîíîìíîãî îêðóãà è, ñîîòâåòñòâåííî, îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè êðàÿ èëè îáëàñòè (ïóíêò 4 ñòàòüè 66).

Ñòàòüÿ 78 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ðàñêðûâàåò äîãîâîðíóþ ñóùíîñòü ýòèõ àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðîâ.  ïóíêòå 2 ñòàòüè ãîâîðèòñÿ, ÷òî ôåäåðàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïî ñîãëàøåíèþ ñ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ ìîãóò ïåðåäàâàòü èì îñóùåñòâëåíèå ñâîèõ ïîëíîìî÷èé, åñëè ýòî íå ïðîòèâîðå÷èò Êîíñòèòóöèè ÐÔ è ôåäåðàëüíûì çàêîíàì. È òóò æå â ñëåäóþùåì ïóíêòå 3 óêàçûâàåòñÿ, ÷òî îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ ïî ñîãëàøåíèþ ñ ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ìîãóò ïåðåäàâàòü èì îñóùåñòâëåíèå ÷àñòè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé.

Îá ýòîì ñëåäóåò ïîãîâîðèòü ïîïîäðîáíåå. Ðàíåå óæå îòìå÷àëîñü, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîé äîãîâîð ñàìîñòîÿòåëåí, îí ñïîñîáåí èìåòü óïðàâëÿþùåå ñîäåðæàíèå è ïóòè ðåàëèçàöèè, à òàêæå ðàçâèâàòü îôèöèàëüíóþ ëèíèþ ïîâåäåíèÿ, îïðåäåëÿòü ïðèîðèòåòû. Êàê àäìèíèñòðàòèâíûé èíñòðóìåíò — îí â ïåðâóþ î÷åðåäü òðåáîâàòåëåí ê ñòîðîíàì: îíè äîëæíû ó÷àñòâîâàòü, äåéñòâîâàòü, èñïîëíÿòü, íåñòè îòâåòñòâåííîñòü.

Àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð â òîì åãî âèäå, â êîòîðîì îí îïèñûâàåòñÿ â ýòîé ñòàòüå, íå ìîæåò çàêëþ÷àòüñÿ ïóòåì ïîíóæäåíèÿ, ïîñêîëüêó òà åãî ÷àñòü, ÷òî íàçûâàåòñÿ äîãîâîðîì, îòâå÷àåò çà ðàâåíñòâî âîëè ñòîðîí ïðè åãî çàêëþ÷åíèè è îïðåäåëåíèè ïðåäìåòà, ïî îñòàëüíûì ÷àñòÿì äîãîâîðà (ñîäåðæàíèå, ñîãëàñîâàíèå, èñïîëíåíèå, ðàñòîðæåíèå) ýòîò âîïðîñ îñòàåòñÿ îòêðûòûì. Àäìèíèñòðàòèâíàÿ æå ÷àñòü äîëæíà â ïðèíöèïå îòâå÷àòü çà ïðîöåäóðó, çà îïðåäåëåííûé ïðèñóùèé òîëüêî äîãîâîðó ïðåäìåò è òå ôóíêöèè, êîòîðûå ðåàëèçîâûâàåò ñóáúåêò â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ðàäè ðàçðåøåíèÿ îáùåñòâåííûõ íóæä è èíòåðåñîâ.

Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ óêàçûâàåò íà äâîéíóþ äèñïîçèòèâíîñòü: âî-ïåðâûõ, êàæäûé èç ïóíêòîâ óêàçûâàåò íà ñîãëàøåíèå êàê íà ôîðìó âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ñóáúåêòàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðåäìåòó ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé ïðè îñóùåñòâëåíèè âëàñòè, è âî-âòîðûõ, óñòàíàâëèâàåòñÿ êàê áû ðàâåíñòâî ñóáúåêòîâ è ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè èíòåðåñíûì ïðèåìîì çàêîíîäàòåëÿ, êîòîðûé ïðåäóñìîòðåë äâà ïóíêòà âìåñòî îäíîãî, ïðè÷åì èìåÿ âîçìîæíîñòü óñòàíîâèòü ïîëîæåíèå î ïîðÿäêå îáîðîòà ïî ïðèìåðó ñòàòüè 66 Êîíñòèòóöèè.

Ïîýòîìó Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè â óêàçàííûõ ñòàòüÿõ 78 è 66 îïðåäåëÿåò êàæäîé ñòîðîíå ñâîå ñîáñòâåííîå ïðàâî áûòü èíèöèàòîðîì çàêëþ÷åíèÿ òàêîãî ñîãëàøåíèÿ, ïàìÿòóÿ ôðàçó «áåðèòå ñóâåðåíèòåòà ñòîëüêî, ñêîëüêî ñìîæåòå óíåñòè», êàê äåìîêðàòè÷åñêóþ îñíîâó èíñòðóìåíòîâ âçàèìîäåéñòâèÿ â ôîðìå äîãîâîðà.

Óïîìèíàíèå î íåâîçìîæíîñòè çàêëþ÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà ïóòåì ïîíóæäåíèÿ çäåñü îçíà÷àåò, ÷òî íè îäíà ñòîðîíà — èíèöèàòîð çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðà — íå ìîæåò è íå äîëæíà âëèÿòü íà ïðàâî êîíòðàãåíòà ñ äîãîâîðíûì îïðåäåëåíèåì ñòîðîíû, ðàâíî êàê è ñàìîñòîÿòåëüíî îïðåäåëÿòü ñòîðîíó â äîãîâîðå. Ýòî ïðàâèëî ìîæåò íàðóøèòüñÿ â äâóõ ñëó÷àÿõ: åñëè òàêîâîé äîãîâîð çàêëþ÷àåòñÿ ñ åñòåñòâåííûì ìîíîïîëèñòîì; åñëè äðóãàÿ ñòîðîíà îòêëèêíóëàñü è ïðèíÿëà âñå íåîáõîäèìûå ìåðû ê ðàññìîòðåíèþ åå îôåðòû ãîñóäàðñòâåííûì îðãàíîì (äîëæíîñòíûì ëèöîì).

Ïîëàãàåì, ÷òî òàêîé èíñòðóìåíò, êàê àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð, ìîæåò èñïîëüçîâàòüñÿ òàêæå äëÿ òîãî, ÷òîáû èñïðàâèòü è äîïîëíèòü àðñåíàë âîçìîæíûõ äåéñòâèé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè äëÿ ðåøåíèÿ ïîñòàâëåííûõ çàäà÷, î ÷åì íåîäíîêðàòíî ãîâîðèëîñü ðàíåå. Ñâÿçàíî ýòî òàêæå ñ òåì, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð ïðèçâàí áîðîòüñÿ ïî áîëüøåé ÷àñòè ñ ïðîáåëàìè. Ñ êàêèìè ïðîáåëàìè? Çäåñü íåîáõîäèìî ðàçîáðàòüñÿ.

Äîãîâîð êàê îáùåïðàâîâàÿ êàòåãîðèÿ ïîòîìó è íàçûâàåòñÿ äîãîâîðîì, ÷òî ñòîðîíû ñâîè îòíîøåíèÿ ïûòàþòñÿ çàêëþ÷èòü â ïðàâîâóþ ôîðìó ïóòåì ðàâíûõ ïåðåãîâîðîâ. Äîãîâîðíàÿ ôîðìà òàêæå îçíà÷àåò, ÷òî â ñèòóàöèè, ãäå íà ìîìåíò âîçíèêíîâåíèÿ îòíîøåíèé íåò çàêîíîäàòåëüíîãî âàðèàíòà ðåãóëèðîâàíèÿ èëè çàêîí ñàì óêàçûâàåò íà âîçìîæíîñòü ñîãëàñèòåëüíûõ ïðîöåäóð, îòíîøåíèÿ ëó÷øå ðåøàòü ïóòåì ïåðåãîâîðîâ, äîãîâîðåííîñòåé è íå ïðèáåãàòü ê èçäàíèþ ïðîöåññóàëüíûõ äîêóìåíòîâ èìïåðàòèâíîãî ñîäåðæàíèÿ. Òî åñòü äîãîâîð ïðèíöèïèàëüíî çàíèìàåò â ñèñòåìå ðåãóëèðîâàíèÿ îòíîøåíèé ìåñòî «ðåãóëÿòîðà äî èçäàíèÿ çàêîíà» è â çàâèñèìîñòè îò ñèòóàöèè ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî: «äàííûå îòíîøåíèÿ ðåøàþòñÿ ïóòåì çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðà»; ïðè ðåøåíèè ñïîðíûõ îòíîøåíèé, ïîäâåäåííûõ ïîä ðåæèì ðåãóëèðîâàíèÿ äîãîâîðà, «äîãîâàðèâàåìñÿ, à ïðè íåäîñòèæåíèè êîíñåíñóñà ìû èçäàåì ïðèêàç», ëèáî çàêîíîäàòåëü ê òîìó âðåìåíè ïîäáåðåò è ñîçäàñò íåîáõîäèìûé íîðìàòèâíûé èíñòðóìåíò äëÿ ðåøåíèÿ ýòèõ îòíîøåíèé. Ýòî âàðèàíò ïðîöåññóàëüíîãî çàìåùåíèÿ, íå ïîäìåíû, à èìåííî äîãîâîðåííîñòè, ïðè÷åì äîãîâîðåííîñòè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âñåõ óðîâíåé. Ïðè ýòîì ñëåäóåò îãîâîðèòüñÿ, ÷òî ðå÷ü çäåñü íå èäåò î þðèäè÷åñêîì ðàâåíñòâå ñòîðîí, åãî äîáèòüñÿ â îïèñàííûõ ïðèìåðàõ òðóäíî. Íî òåì íå ìåíåå ñòîðîíû áóäóò ñîõðàíÿòü ñâîþ «ñàìîñòîÿòåëüíîñòü», ÷òî óæå äîñòàòî÷íî äëÿ äîãîâîðíûõ îòíîøåíèé, ïðè ýòîì èìïåðàòèâ îïðåäåëÿåòñÿ ñâûøå çàêîíîì èëè, ÷òî áûëî áû ïðåäïî÷òèòåëüíåé, çàêîíîì îá àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðàõ.  òàêîì êîíòåêñòå àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð ïîíèìàåòñÿ êàê ôîðìà óïðàâëåíèÿ, êîòîðàÿ äîëæíà ðåãëàìåíòèðîâàòüñÿ íîðìàòèâíî-êîîðäèíèðóþùèì àäìèíèñòðàòèâíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, êîòîðîå äîëæíî çàêðåïëÿòü åãî ïîíÿòèå, ïðîöåäóðó ïåðåãîâîðîâ, åãî ñîäåðæàíèå ñ íåîáõîäèìûì ïåðå÷íåì îáÿçàòåëüíûõ âîïðîñîâ äëÿ îáñóæäåíèÿ è íå èñ÷åðïûâàòüñÿ èìè, êîòîðûé òàêæå áóäåò ïðåäóñìàòðèâàòü ðàçóìíûé ñðîê íà îñïàðèâàíèå åãî ïîëîæåíèé è èíûå óñëîâèÿ.

Äóìàåòñÿ, ÷òî òàê è äîëæíà äåéñòâîâàòü âëàñòü â óñëîâèÿõ ïåðåõîäà ê ðûíî÷íûì îòíîøåíèÿì, ðàçâèòèÿ ôåäåðàëèçìà è èçìåíåíèé â óïðàâëåíèè, âûçâàííûõ àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìîé.

Èíòåðåñíî, ÷òî àíàëîãè÷íóþ ïîçèöèþ óñòàíàâëèâàåò ïàðàãðàô 54 ôåäåðàëüíîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðîöåññóàëüíîãî çàêîíà ÔÐà îò 25 ìàÿ 1976 ãîäà.  ÷àñòíîñòè, îí ñîäåðæèò âîçìîæíîñòü äîãîâîðíîé ôîðìû äåÿòåëüíîñòè àäìèíèñòðàöèè, â òîì ÷èñëå âìåñòî ïðèíÿòèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî àêòà. Êàê óêàçûâàþò À.Í. Êîçûðèí è Ì.À. Øòàòèíà, «â ïîñëåäíèå äåñÿòèëåòèÿ ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé äîãîâîð ïðèîáðåòàåò âñå áîëüøåå ðàñïðîñòðàíåíèå. Âîçðàñòàþùàÿ çíà÷èìîñòü äîãîâîðíîé ôîðìû îáúÿñíÿåòñÿ òåì óáåæäåíèåì, ÷òî ðàâíîïðàâíîå âçàèìîäåéñòâèå ãðàæäàí è àäìèíèñòðàöèè ïîçâîëÿåò äîñòè÷ü îïòèìàëüíûõ ðåøåíèé è âñòðå÷àåò ñî ñòîðîíû ãðàæäàíèíà áîëüøåå ïîíèìàíèå, íåæåëè îäíîñòîðîííå âëàñòíîå ðåãóëèðîâàíèå».

Ïðîôåññîð Ð.Ñ. Ïàâëîâñêèé, ðàññóæäàÿ î ôîðìàõ óïðàâëåíèÿ, óêàçûâàåò, ÷òî «âñå ôîðìû âçàèìîñâÿçàíû, íè îäíà èç íèõ íå ìîæåò çàìåíèòü îñòàëüíûå». Ýòà òî÷êà çðåíèÿ òàêæå èìååò ïðàâî íà ñóùåñòâîâàíèå, è äî íåäàâíåãî âðåìåíè îíà ÿâëÿëàñü îñíîâíîé. Äåéñòâèòåëüíî, îäíè ïðàâîâûå ôîðìû íå äîëæíû çàìåíÿòü èëè ïîäìåíÿòü äðóãèå ôîðìû óïðàâëåíèÿ. Íî ñêëàäûâàþùèåñÿ îòíîøåíèÿ, êàê âèäíî èç ïðèìåðîâ è ñîäåðæàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðîâ, óêàçûâàþò íà âîçìîæíîñòü çàìåùåíèÿ è çàêëþ÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà âìåñòî ïðèíÿòèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî àêòà, èíîãäà äàæå êàê óñëîâèå, îáóñëîâëåííîå àäìèíèñòðàòèâíûì ðåæèìîì ñîãëàøåíèÿ.

 ñëó÷àå æå, åñëè çàêîí áóäåò îïðåäåëÿòü âîçìîæíîñòü âûáîðà îäíîé èç ôîðì ðåàëèçàöèè óïðàâëåíèÿ, òî ýòà âîçìîæíîñòü äîëæíà êàæäûé ðàç ðåãëàìåíòèðîâàòüñÿ òîëüêî çàêîíîì. Êàê óêàçûâàþò À.Í. Êîçûðèí è Ì.À. Øòàòèíà: «äîãîâîðíàÿ ôîðìà äåÿòåëüíîñòè ÷ðåâàòà è îïðåäåëåííûìè ðèñêàìè: ñ îäíîé ñòîðîíû, ìîæåò áûòü íàðóøåí êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîé ïðèíöèï ðàâåíñòâà ïåðåä çàêîíîì. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, êîíñåíñóàëüíàÿ ïðîöåäóðà íå ìîæåò ñêðûòü ðåàëüíûõ îòíîøåíèé âëàñòè — ïîä÷èíåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è ãðàæäàíèíîì» <3>. Óêàçàííîå ìíåíèå ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð èìååò â ñèñòåìå ôîðì óïðàâëåíèÿ ñâîå ìåñòî è ïðåäìåò ðåãóëèðîâàíèÿ.

<3> Ñì.: Áðýáàí Ã. Ôðàíöóçñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ì., 1988. Ñ. 32.

Äðóãîé ðàçðåøàåìîé ïðîáëåìîé ÿâëÿåòñÿ ïåðåäà÷à îò îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, èíèöèàòèâíîé ñòîðîíû ïî àäìèíèñòðàòèâíîìó äîãîâîðó ôóíêöèîíàëüíûõ ïîëíîìî÷èé (â ðàçëè÷íîé ñòåïåíè, â çàâèñèìîñòè îò âèäà ðàáîò è ìàñøòàáîâ) íåçàâèñèìîé îðãàíèçàöèè — êîíòðàãåíòó, ñïîñîáíîé âûïîëíèòü îïðåäåëåííûå äåéñòâèÿ, íå ñâîéñòâåííûå àäìèíèñòðàòèâíîìó îðãàíó â òåõíè÷åñêîì èëè ðóêîâîäÿùåì ïëàíå, áóäü òî âûïîëíåíèå ðàáîò, îêàçàíèå óñëóã. Íî îò âûïîëíåíèÿ ýòèõ äåéñòâèé íàïðÿìóþ çàâèñèò ðåàëèçàöèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé, ôóíêöèé àäìèíèñòðàöèè.

Îñíîâàííûå íà ýòèõ ñîãëàøåíèÿõ äîãîâîðû â îñíîâíîì îòíîñÿòñÿ ê ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûì ñîãëàøåíèÿì è íå èìåþò íè÷åãî îáùåãî ñ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûì ýëåìåíòîì. Íî â ýòèõ ñîãëàøåíèÿõ ïðèñóòñòâóþò îïðåäåëåííûå ïðàâèëà, êàñàþùèåñÿ ñîäåðæàíèÿ, ïðàâ è îáÿçàííîñòåé ñòîðîí, êîòîðûå îòíîñÿòñÿ íàïðÿìóþ ê ïðàâîâîìó ðåãóëèðîâàíèþ àäìèíèñòðàòèâíûìè ñðåäñòâàìè, ãäå îò ãðàæäàíñêîãî äîãîâîðà îñòàþòñÿ ëèøü îáúåêò äîãîâîðà è åãî íàçâàíèå è ÷àñòè÷íî îòâåòñòâåííîñòü, íî íå âñÿ, ïîñêîëüêó ýòà îòâåòñòâåííîñòü íàñòóïàåò ïðè èíûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ, ÷åì â ÷àñòíîé ñôåðå.

Êàê ýòî ïðîèñõîäèò?  ïîëíîìî÷èÿ ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ó÷ðåæäåíèé âõîäèò îñóùåñòâëåíèå ìíîæåñòâà ôóíêöèé õîçÿéñòâåííîãî íàçíà÷åíèÿ. Ðåøàÿ ýòè çàäà÷è, ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí ïîðîé íå èìååò íèêàêîãî ñîáñòâåííîãî ïðîèçâîäñòâà, çà èñêëþ÷åíèåì ñîáñòâåííîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî çäàíèÿ, àïïàðàòà è ñðåäñòâ, çàïëàíèðîâàííûõ áþäæåòîì íà ýòè öåëè. Äîñòèãàÿ ïîñòàâëåííûõ öåëåé, àäìèíèñòðàöèÿ çàêëþ÷àåò, íà ïåðâûé âçãëÿä, ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûå ñäåëêè ñ þðèäè÷åñêèìè ëèöàìè, âûèãðûâàþùèìè â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì êîíêóðñû íà îñóùåñòâëåíèå îïðåäåëåííûõ ôóíêöèé. Ïðè ýòîì þðèäè÷åñêîå ëèöî âûïîëíÿåò ñâîè äîãîâîðíûå ôóíêöèè êàê ïî ãðàæäàíñêî-ïðàâîâîé ñäåëêå, ïàðàëëåëüíî èìåÿ ïðàâî îñóùåñòâëåíèÿ èíîé êîììåð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè.  ñâîþ î÷åðåäü îðãàí âëàñòè, ñîãëàñíî çàäà÷àì, ïîñòàâëåííûì àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìîé, ïåðåäàñò ðÿä îáÿçàííîñòåé, íå ÿâëÿþùèõñÿ ïî èòîãàì ðåôîðìû ïðèîðèòåòíûìè, îñòàâèâ êîíòðîëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïî èñïîëíåíèþ ñîãëàøåíèÿ, èìåþùèå êîíå÷íûì ðåçóëüòàòîì ðåàëèçàöèþ âëàñòè â èíòåðåñàõ âñåãî îáùåñòâà. Òàêèì ñîãëàøåíèåì îðãàí âëàñòè êàê áû àðåíäóåò áåç îòðûâà îò ïðîèçâîäñòâà ÷àñòü êîëëåêòèâà, òåõíèêè è ïðåâðàùàåò åãî â ñâîè ïîäðàçäåëåíèÿ, îò÷åãî âñå óïðàâëåí÷åñêîå âîçäåéñòâèå íà îíûõ è èíûå ïðàâà êîíòðîëÿ è íàäçîðà â ñòðîãîì ñîîòâåòñòâèè ñ äîãîâîðîì ïåðåõîäÿò íàíèìàþùåé ñòîðîíå, òî åñòü àäìèíèñòðàòèâíîìó îðãàíó. Ïî òàêîìó ïðèíöèïó çàêëþ÷àþòñÿ ñîãëàøåíèÿ ñ ïðåäïðèÿòèÿìè ïî îðãàíèçàöèè øòðàô-ñòîÿíîê, ýâàêóàöèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

Ïîäâîäÿ èòîã ñêàçàííîìó âûøå, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî íåñìîòðÿ íà âñå ïðèçíàêè ïðèâåäåííûõ äîãîâîðîâ êàê ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûõ ñäåëîê îíè èìåþò ñâîåé öåëüþ è ïðåäìåòîì ðåãóëèðîâàíèÿ ðåàëèçàöèþ ôóíêöèé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è, ñëåäîâàòåëüíî, ðåãóëèðóþòñÿ àäìèíèñòðàòèâíûìè íîðìàìè ïðàâà è óñëîâèÿìè äîãîâîðà. Ó÷èòûâàÿ ìåòîäîëîãèþ àäìèíèñòðàòèâíîãî è ãðàæäàíñêîãî ïðàâà, âàæíîñòü, óäåëåííóþ ãîñóäàðñòâîì òàêîãî ðîäà ñîãëàøåíèÿì, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûå äîãîâîðû ðåãóëèðóþò ïðàâîîòíîøåíèÿ ñî ñïåöèôè÷åñêèì ïðåäìåòîì, âûõîäÿùèì çà ðàìêè ðåãóëèðîâàíèÿ ÷àñòíîãî ïðàâà. Îðãàí âëàñòè èìååò óïðàâëÿþùåå âîçäåéñòâèå òîëüêî â ïðåäåëàõ óñëîâèé äîãîâîðà, äàþùèõ ýòîìó îðãàíó òàêèå ïðàâà, è òîëüêî êàñàòåëüíî ïðåäìåòà äîãîâîðà, íà èíóþ ñôåðó äåÿòåëüíîñòè ïðåäïðèÿòèÿ è íà åå ðåãóëèðîâàíèå îðãàí âëàñòè ïðàâ íå èìååò.

Þ.Ì. Êîçëîâ è Ë.Ë. Ïîïîâ ïèøóò î òîì, ÷òî õàðàêòåð ñîãëàøåíèé â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ðàçëè÷åí, ïîýòîìó: «òðåáóåòñÿ íå ïðîñòî êîíñòàòàöèÿ ðåàëüíîñòè àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ äîãîâîðîâ, à óñòàíîâëåíèå èõ ïîäëèííîãî ìåñòà ëèáî â ñèñòåìå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ îòíîøåíèé, ëèáî â ñèñòåìå ôîðì ðåàëèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè»… «èíà÷å ëþáûå ðàññóæäåíèÿ íà ýòó òåìó àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûõ äîãîâîðîâ ñòàíîâÿòñÿ áåñïðåäìåòíûìè, òî åñòü íå èìåþùèìè íèêàêîãî îòíîøåíèÿ ê àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûì ðåàëèÿì» <4>.

<4> Ñì.: Ãåðìàø Ä.Ñ. Àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð: ïîíÿòèå è ñóùíîñòü // Þðèäè÷åñêàÿ íàóêà è þðèäè÷åñêîå îáðàçîâàíèå â Ðîññèè íà ðóáåæå âåêîâ: ñîñòîÿíèå, ïðîáëåìû, ïåðñïåêòèâû: Ìàòåðèàëû ðåãèîíàëüíîé íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêîé êîíôåðåíöèè. ×àñòü 1. Òþìåíü: Èçä-âî ÒÃÓ, 2001. 92 ñ.; Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî: Ó÷åáíèê / Ïîä ðåä. Þ.Ì. Êîçëîâà, Ë.Ë. Ïîïîâà. Ì.: Þðèñòú, 2001. Ñ. 261 — 268.

Äóìàåòñÿ, ÷òî íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ýòà ïðîáëåìà äàæå ïðè íàëè÷èè îïðåäåëåííîé òåîðèè ñîõðàíÿåòñÿ ïî áîëüøåé ìåðå çà íåèìåíèåì çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è îïðåäåëåíèÿ ïîíÿòèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà è åãî êâèíòýññåíöèè. Ïîêà æå èçâåñòíî òî, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð èìååò ñâîé ïðåäìåò ðåãóëèðîâàíèÿ ïðè ñâîáîäå äîãîâîðà. Ýòî ïðàêòè÷åñêîå ïîëîæåíèå âåùåé îãðàíè÷èâàåò øèðîêîå èñïîëüçîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà.

Ó÷èòûâàÿ âûøåèçëîæåííîå, íåëüçÿ ñîãëàñèòüñÿ ñ àâòîðàìè, ïðèäåðæèâàþùèìèñÿ òîãî ìíåíèÿ, ÷òî àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð íå ÿâëÿåòñÿ ôîðìîé ðåàëèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, òàê êàê íå ñîäåðæèò óïðàâëÿþùåãî âîçäåéñòâèÿ ïî âåðòèêàëè.  ýòîé ñòàòüå áûëà ñäåëàíà ïîïûòêà óêàçàòü íà ïðèîðèòåòû â àäìèíèñòðàòèâíîì äîãîâîðå, êîòîðûå äîëæíû áûòü äèñïîçèòèâíûìè, è ïîëîæåíèÿ, êîòîðûå âñåãäà áûëè è äîëæíû îñòàâàòüñÿ ðåãóëÿòîðîì îòíîøåíèé ïî âåðòèêàëè.

Ïðèìå÷àòåëåí ïðèìåð Ãåðìàíèè. Òàê æå êàê è â Ðîññèè, îñíîâíîé ïðàâîâîé ôîðìîé óïðàâëåí÷åñêèõ äåéñòâèé òàì ÿâëÿåòñÿ ïðàâîâîé àêò óïðàâëåíèÿ, à ïðàâîïðèìåíèòåëüíàÿ ïðàêòèêà èçîáèëóåò ïðèìåðàìè çàêëþ÷åíèÿ è èñïîëíåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðîâ.  íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ áåç çàêëþ÷åíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðîâ åäâà ëè âîçìîæíî áûëî áû îáåñïå÷èòü íîðìàëüíîå ôóíêöèîíèðîâàíèå îáùåñòâåííîé æèçíè è àäìèíèñòðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè.  Ãåðìàíèè ñôåðà ïðèìåíåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî äîãîâîðà óæå äàâíî ÷åòêî îòãðàíè÷åíà îò ïðàâîâîãî àêòà óïðàâëåíèÿ, à òàêæå îò äðóãèõ ïðàâîâûõ ôîðì óïðàâëåíèÿ.  ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ýòè æå ïðèìåðû îòíîñÿòñÿ è ê îòå÷åñòâåííûì ïðàâîîòíîøåíèÿì, íî â Ðîññèè àäìèíèñòðàòèâíûé äîãîâîð íàõîäèòñÿ íà íåëåãàëüíîì ïîëîæåíèè, à âîçíèêàþùèå îòíîøåíèÿ ÷àñòî ëþáÿò ñðàâíèâàòü ñ ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûìè, ïî áîëüøåé ÷àñòè èç-çà òîãî, ÷òî íåò èíîãî âàðèàíòà. Êðîìå òîãî, â Ðîññèè îòñóòñòâóåò çàêîí îá àäìèíèñòðàòèâíûõ äîãîâîðàõ, êîòîðûé, êàê âèäèòñÿ, äîëæåí îïðåäåëèòü ýòè ñôåðû.

Право
Вопрос №52. Административно-правовые договоры как правовая форма управления.

Количество просмотров публикации Вопрос №52. Административно-правовые договоры как правовая форма управления. — 91

 Наименование параметра  Значение
Тема статьи: Вопрос №52. Административно-правовые договоры как правовая форма управления.
Рубрика (тематическая категория) Право

Административный договор˸

1) особый вид публичных договоров

2) стороной должна быть субъект, не обладающий властно-регулирующими функциями

3) содержит удовлетворение общественного либо государственного интереса

4) содержит осуществление контроля за ᴇᴦο реализацией

5) возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке

6) содержание носит организационно-управленческий характер

Коренев и Абдурахманов˸

ʼʼАдминистративный договор – основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единои̌ цели между двумя субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо ᴇᴦο законным представителемʼʼ

Бахрах˸

ʼʼАдминистративный договор – основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административного права, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности ᴇᴦο участниковʼʼ.

Братья-административисты сетуют на отсутствие нормативного акта, регулирующего процесс заключения, изменения и прекращения административного договора, содержащего ᴇᴦο основные признаки и черты.

Признаки˸

1) наличие в них специальных обязательств (условий), выходящих за рамки обычных гражданско-правовых отношений.

2) возможна делегация определенной компетенции или полномочий органов исполнительной власти хозяйственным товарищества и обществам (движение автобусов и т.п.) (другое название — договоры о концессии государственной службы)

3) включают контрольно-надзорные полномочия

4) могут относиться и контракты органов исполнительной власти с предприятиями – поставщиками различных видов продукции о предоставлении налоговых льгот, преимуществ и т.п.

5) взаимная ответственность сторон

6) используются гражданские требования к договорному праву

7) могут заключаться в сфере действия социального права (?)

8) заключение административного договора только органом в пределах ᴇᴦο компетенции

9) право органа исполнительной власти расторгнуть ᴇᴦο в одностороннем порядке

10) возможно одностороннее изменение договора со стороны органа исполнительной власти

Как мне кажется, главные отличия от гражданско-правового договора – пункты 2,3,9.

Некоторые разумные авторы считают, что административно-правовой договор – договор между органами исполнительной власти, например, о делегировании или распределении полномочий.

Вопрос №52. Административно-правовые договоры как правовая форма управления. — понятие и виды. Классификация и особенности категории «Вопрос №52. Административно-правовые договоры как правовая форма управления.» 2015, 2017-2018.

Административный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, принимаемое на основе согласования воль сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления либо его законный представитель.

Признаки административного договора:

— является разновидностью правового договора;

— основывается на нормах административного права;

— его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

— заключается между двумя и большим числом субъектов;

— одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;

— является результатом взаимного согласования мнений его участников;

— рассчитан на определенный срок действия;

— заключается в соответствии с установленной процедурой;

— не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

— несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

— целью является реализация публично-правовых интересов его участников;

— обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).

Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановительные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры.

По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами.

В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договоры.

44. Неправовые формы управленческих действий: понятие, сущность, последствия использования

К неправовым формам государственного управления относятся организационные действия и материально-технические операции.

Организационные действия — совокупность действий, выполняемых субъектами государственного управления по организационному обеспечению собственной деятельности.

К ним относят проведение совещаний, семинаров, круглых столов, распространение передового опыта, разработку прогнозов, программ, организацию взаимодействия, координацию действий, инструктирование, проведение проверок, контроль за деятельностью, исполнение, инспектирование объектов и др.

Материально-технические операции — разновидность внешнего проявления управленческой деятельности, не влекущей юридических последствий, направленная на обеспечение реализации правовых форм и организационных действий в сфере управления.

Выделяют такие виды материально-технических операций, как регистрация (учет) документов, статистический учет, оформление документов, разработка документов, обработка информации, стенографирование, ведение делопроизводства, составление справок и отчетов и др.

Неправовые формы административной деятельности, в отличие от правовых, не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций.

Административный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, принимаемое на основе согласования воль сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления либо его законный представитель.

Признаки административного договора:

• является разновидностью правового договора;

• основывается на нормах административного права

• его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

• заключается между двумя и большим числом субъектов;

• одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;

• является результатом взаимного согласования мнений его участников;

• рассчитан на определенный срок действия;

• заключается в соответствии с установленной процедурой;

• не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

• несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

• целью является реализация публично-правовых интересов его участников;

• обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.). Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановительные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры

.По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами. В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договор.

10. Конституция РФ – определяющий источник административного права.

Конституция РФ — базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право, как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38-46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76-78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

11. КОАП РФ как источник админ.права.Такие источники административного права, как кодексы, также имеют свои особенности. Один из них, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ(КОАП РФ), группирует нормы института административной ответственности, в то время как остальные имеют отраслевой характер, т.е. группируют нормы, регулирующие всю совокупность общественных отношений в той или иной сфере (например, Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ и другие. Такие кодексы зачастую совмещают нормы административного и других отраслей права. Группировка норм административного права в форме кодексов осуществляется исключительно на уровне закона.

Административный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера.

В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора:

1. Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.

2. Административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации по соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

3. Содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения.

4. Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.

Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:

— договоры компетенции;

— договоры о сотрудничестве;

— договоры о поступлении граждан на государственную службу.

К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий.

Административный договор не обеспечен судебной защитой с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы административного (а не гражданского) права.

Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определенных условиях административный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.

Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы

Отличие административного договора от акта управления, гражданско-правового договора.

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный договор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон.

В отличие же от гражданско-правового договора административный договор имеет организационное содержание, цель его — достижение общественно значимых результатов. Стороны в административном договоре не равны в своих правах и обязанностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения.

Таким образом, административный договор – это управленческое соглашение, урегулированное административными нормами права в целях урегулировать публичные отношения.

1. Административно-правовые отношения: понятие, структура и особенности

Содержание

    • Понятие и виды административно-правовых отношений.
    • * в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
    • Существует значительное разнообразие административных правоотношений. В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних — деликтные.
    • Структура административного правоотношения.
  • Административный договор как источник административного права
    • Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти.
    • Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это:
    • 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».
    • * договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
    • * договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);
    • По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т.д.
    • Структура и признаки административного договора
    • При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.
    • Обычно в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.
    • Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
    • 2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти.
    • Больше информации по теме

Понятие и виды административно-правовых отношений.

* в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

Существует значительное разнообразие административных правоотношений. В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних — деликтные.

Структура административного правоотношения.

Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий» — специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т.д. — это индивидуальный субъект, который, будучи гражданином, в то же время имеет статус служащего, студента, безработного и т.д.

Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллективным предпочтительнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, товарищеский (общественный) суд не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.

Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо». Но между этими понятиями много различий. Во-первых, первое намного шире второго, оно охватывает намного больше субъектов.

Во-вторых, понятие «коллективный субъект» является административно-правовым, относится к субъектам публичного права, а понятие «юридическое лицо» является гражданско-правовым, относится к субъектам частного права. Когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице, имеется в виду гражданско-правовая право- и дееспособность.

А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. И его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а должностное лицо действует от ее имени.

Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае он становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом власти), он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, — его полисубъектность. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное выше деление субъектов административного права наиболее распространено, но не является единственным. Среди субъектов можно различать тех, которые осуществляют, защищают публичные интересы и тех, которые реализуют частные интересы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъектов по признаку наличия у них административной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, и вторая группа — невластные субъекты, между которыми не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

Административный договор как источник административного права

Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это:

5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».

* договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

* договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т.д.

Структура и признаки административного договора

При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

Обычно в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.

Автономия воли сторон административного договора (то есть свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке, контракты с военнослужащими). Заключение административных договоров связано не столько с правами, сколько с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, то есть свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано, прежде всего, с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правило, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Федерального закона «Об инвестиционном налоговом кредите».

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местной администрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении соответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25 % этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров, разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных процедур», то есть посредством третейской формы разрешения споров.

Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:

2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти.

3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;

5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель — приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

В конечном счете, все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров… со снятием информации с технических каналов связи, проводятся с использованием оперативно-технических сил и средств органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера либо административными договорами.

И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием — правовой акт публичной исполнительной власти.

Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении публичной исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воль, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом публичной исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам относят только односторонне-властные предписания субъектов публичной исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главными среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.

Список использованных источников

1. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В. Административное право: Учебник (ГРИФ). — М.: НОРМА, 2007. — 816 с.

2. Миронов А.Н. Административное право: Учебник (ГРИФ). — М.: ИНФРА-М, 2007. — 304 с.

3. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право: Учебник. — М.: ВЕЛБИ, 2007. — 688 с.

4. Четвериков В.С. Административное право: Учебник (ГРИФ). — М.: ИНФРА-М, 2006. — 320 с.

5. Богданов А.В., Богородицкий И.Б. Административное право: Учебник (ГРИФ). — М.: ГОРМА, 2004. — 352 с.

Дано: территориальной сетевой организации установлен тариф, в расчете которого учтены расходы, возникшие в результате исполнения недействительного договора аренды объектов, используемых для оказания регулируемых услуг по передаче электрической энергии. Может ли САМ ПО СЕБЕ недействительный договор стать основанием для исключения расходов.

Разберем с точки зрения реализации административных полномочий.

Примеры:

1. дело № А45-6864/2013.

Тезис – вправе ли орган исполнительной власти субъекта РФ устанавливать единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии для территориальных сетевых организаций и в расчете их величины одновременно учитывать и расходы на содержание и эксплуатацию объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую (национальную) общероссийскую электрическую сеть, и иных объектов. Такая ситуация складывается в том случае, когда территориальные сетевые организации фактически обладают как объектами, входящими в единую (национальную) общероссийскую электрическую сеть, так и другими объектами, не входящими в нее, а являющихся частью территориальных электрических сетей (абз. 10 ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», абз. 10 п. 2 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 (далее – Правила № 861)). Однако для оказания своих услуг используют оба вида объектов.

Суды – да, договор исполнен (между стороны фактически существовали обязательства) и расходы понесены. Соответствие договора закону особо не положено в основу судебных актов.

Заключение от 2015 года – нет, ссылка далее

2. дело № 3а-12/2017 Иркутского областного суда (решение от 16.10.2017), 66-АПГ18-1 Верховного Суда РФ (определение от 15.03.2018).

Тезис – договор на поставку технической воды, регулирование цен на которую осуществляется по аналогичным принципам, предусматривает нагрев до 30 градусов, расходы на который использованы при расчете тарифа. Сторона в деле об оспаривании тарифа утверждает, что для целей исполнения договорных обязательств экономически обоснован нагрев до 25 градусов. Все, что свыше, – право регулируемой организации, но не должно быть переложено на потребителя, а значит, для целей расчета экономически необоснованно.

Суды – исследовали договор. Суд первой инстанции указал, что договор соответствует закону. Суд апелляционной инстанции слушал доводы о ничтожности договора в соответствующей части и спрашивал, почему если договор есть и он исполняется, расходы могут быть исключены из расчета тарифа (текста определения пока нет).

Позиция с точки зрения теории административного права:

Реализация административных полномочий подчиняется нормам административного права и производится в рамках административной процедуры, участниками которой все стороны договора не являются. В этом случае, если не предусмотрено иное, сама по себе недействительность договора не может изменить тот или иной ход развития административной процедуры и учета фактически понесенных расходов (п. 1 ст. 2 ГК РФ).

На наш взгляд, иное не предусмотрено, когда регулирующий орган не сможет подтвердить, что расходы, понесенные по недействительному договору, экономически не обоснованы (не обусловлены разумными причинами) и именно этот момент (а не исследование договора) должен входить в предмет доказывания при оспаривании административных актов об установлении тарифов. В частности, возвращаясь к поставленному вопросу:

а) Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (далее – Основы № 1178), выделяют в отдельный вид регулируемой деятельности передачу электрической энергии территориальными сетевыми организациями, которую они осуществляют с использованием электрических сетей, принадлежащим им на праве собственности или ином законном основании (подп. 4 п. 6). Иными словами, законодательство допускает осуществление ими деятельности с использованием любых объектов электросетевого хозяйства, которыми они владеют законно.

Таким же образом в общем должен производиться учет расходов: территориальные сетевые организации ведут учет расходов от такой деятельности, причем для целей государственного регулирования цен (тарифов) на услуги, оказываемые при ее осуществлении, в расчете величины цены (тарифа) на услуги по передаче электрической энергии для них можно учитывать расходы на содержание и эксплуатацию объектов электросетевого хозяйства, владение которыми осуществляется законно (абз. 1 п. 42 Правил № 861, абз. 8 подп. 3 п. 3 и абз. 1 п. 6, абз. 9-12 п. 81 Основ № 1178).

С другой стороны, полномочия регулирующего органа реализуются следующим образом: установление цены (тарифа) производится в заявительном порядке, причем предложение о ее величине представляет сама территориальная сетевая организация (п. 23 Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и формы принятия решения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 28.03.2013 № 313-э). В свою очередь, решение об установлении цены (тарифа) представляет собой результат рассмотрения этого предложения (п. 27 Регламента), причем органы исполнительной власти субъектов РФ имеют возможность изменить величину цены (тарифа), указанных в предложении, лишь в том случае, если исключат из расчета, представленного организацией, экономически необоснованные расходы (п. 7 Основ № 1178). Иными словами, полномочие органов исполнительной власти субъектов РФ по установлению спорных тарифов может быть реализовано лишь в том случае, если расходы на содержание и эксплуатацию объектов электросетевого хозяйства, которыми владеет территориальная сетевая организация, экономически обоснованы.

При таких обстоятельствах логично предположить, что сама по себе недействительность договора не входит в предмет проверки регулирующим органом; для него важно исполняется ли он (имеются ли расходы) и являются ли они экономически обоснованными.

Характер исполнения по такой сделке мог бы служить доказательством, если из ее целей и исполнения следует злоупотребление регулируемой организации, влекущее отсутствие обоснованности и разумности понесенных расходов.

Б) в этом смысле нагляден пример из налогового права, оперирующий сходными категориями.

В частности, в п. 9 Обзора практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений главы 30 Налогового кодекса Российской Федерации, утвержденного в информационном письме Президиума ВАС РФ от 17.11.2011 № 148 отмечается следующее: налоговые последствия влекут не сами гражданско-правовые сделки, а совершаемые в их исполнение финансово-хозяйственные операции, отражаемые в бухгалтерском учете (иными словами, исполнение возникших обязательств). При этом налогообложению подвергается финансовый результат (ст. 54 НК РФ; например, сама по себе гражданско-правовая сделка не может служить основанием для исчисления налоговой базы по НДС или применения вычетов по НДС: она лишь фиксирует достигнутые договоренности, тогда как обложению НДС подлежит процент от стоимости фактически реализованных, переданных, ввезенных и т.п. товаров (работ, услуг), уменьшенный на сумму налоговых вычетов и (или) увеличенный на суммы восстановленного НДС (абз. 1 п. 1 ст. 154, п. 1 ст. 166, абз. 1 п. 1 ст. 173). В связи с этим юридическим фактом, на основании которого возникают, изменяются и прекращаются налоговые правоотношения в данном случае, служат документы, подтверждающие хозяйственные операции с товарами, работами и услугами, то есть исполнение гражданско-правовой сделки).

Следовательно, даже недействительная сделка не всегда может служить основанием для отказа в получении налоговой выгоды, если она исполнена и экономически обоснована (налогоплательщик не злоупотреблял своими правами).

Задачи и функции государственного регулирования реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих государственное управление.

Административно-правовая форма государственного управления есть внешнее выражение сущности деятельности органов исполнительной власти или его должностного лица, осуществлённое в рамках его компетенции. Характерная черта правовой системы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, предусмотренные законодательством.

Формы деятельности органов исполнительной власти подразделяются на правовые и неправовые.

1. Правовые формы управленческой деятельности влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.

2. Неправовые формы управленческой деятельности не влекут за собой наступление юридических последствий.

Правовые формы государственного управления классифицируются следующим образом.

Правовые формы государственного управления
Основания
классификации
Виды правовых форм
По содержанию 1) правотворческая форма государственного управления: издание нормативных актов управления, регулирующих общественные отношения в сфере управленческой деятельности;
2) правоприменительная форма государственного управления — разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел.
— издание не носящих нормативный характер (индивидуальных} актов управления;
— осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация по месту жительства гражданина, составление протокола т.д.).
— заключение административных договоров;
— административные процедуры: порядок проведения конкурса или аукциона на получение государственного заказа.
 
Правоприменительная форма государственного управления подразделяется на регулятивную форму правоприменения и правоохранительную.
Регулятивная форма используется в процессе государственного управления в различных сферах государственной деятельности (экономической, социально-культурной, внешнеполитической и др.)
Правоохранительная форма используется при применении мер принуждения к лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешения споров, возникающих в сфере управления.
По целенаправленности 1) внутренняя (решение штатных вопросов, управление внутриорганизационной структуры);
2) внешняя (выполнение возложенных на орган задач и функций).
По способу
выражения
1) письменная форма (подготовка и принятие правовых актов управления, оформление документов управленческого характера: протоколов, актов, справок и др.)
2) устная форма (издание устных приказов, распоряжений, команд, которые имеют юридические последствия).

Одной из основных административно-правовых форм государственного управления является издание правовых актов управления, регулирующих общественные отношения в сфере управленческой деятельности.

По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты управления, которые содержат в себе нормы права. регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитанные на длительный срок действия и не имеют конкретного персонифицированного характера.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретные вопросы управления на основе действующего законодательства, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Эти акты вызывают юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений (например, указ Президента РФ о присвоении воинского звания высшего офицера).

По органам, их издающим, правовые акты управления подразделяются на:

— указы и распоряжения Президента РФ по вопросам в сфере государственного управления;

— постановления и распоряжения Правительства РФ;

— постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции федеральных органов исполнительной власти;

— постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие на всей территории РФ, территории субъекта РФ, акты, действующие на территории муниципального образования (территория района, города).

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

К числу административно-правовых форм государственного управления относятся и административно-правовые договоры.

Административный договор — это основанный на нормах административного права соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

В настоящее время к числу административных договоров следует отнести:

1. Договоры о разграничении компетенции (например, договоры Российской Федерации с её субъектами о разграничении предметов ведения).

2. Контракты с государственными служащими (военнослужащими, сотрудниками полиции и т.д.).

3. Договоры об охране имущества (например, вневедомственной охраны при ОВД с администрацией особо важных объектов, перечисленных в постановлении Правительства РФ).

4. Договоры о сотрудничестве (например, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») и др.

Неправовые формы управленческой деятельности не влекут за собой наступление юридических последствий. Видами неправовых форм государственного управления являются:

1. Проведение организационных мероприятий — это разнообразные проявления управленческой деятельности в целях чёткой и эффективной работы органов управления: совещания; контроль; инструктирование сотрудников; оказание практической помощи; изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы; разработка и внедрение в практику методических рекомендаций; подготовка и рассылка для изучения информационных писем; проведение комплексных и контрольных проверок и т.д.

2. Осуществление материально-технических операций: составление различных справок, отчётов, оформление документов, регистрация предложений, заявлений, жалоб граждан.

3. Осуществление информационного обеспечения.

Следует отметить, что в государственном управлении органы исполнительной власти и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. несоблюдение норм права влечёт за собой недействительность действий органа исполнительной власти или должностного лица.



Несмотря
на то, что в административно-правовой
науке дискуссия об административных
договорах или соглашениях идет достаточно
давно, до сих пор термин “административные
договоры” в законодательстве не
употребляется.

В
процессе функционирования исполнительных
органов государственной власти,
действительно, иногда возникают
договорные связи между отдельными
субъектами управления, между ними и
общественными объединениями или
гражданами.

Это
– новое и еще недостаточно осмысленное
явление, ибо сама природа государственного
управления предполагает односторонние
юридическо-властные волеизъявления, а
договорные связи исходят, напротив, из
равенства их участников. Если такого
рода связи существуют, то их следует
отнести к числу горизонтальных, т.е. не
способных непосредственно быть формой
реализации исполнительной власти.
Приводимые, как правило, иллюстрации
(совместные решения двух министерств
и т.п.) подтверждали такой вывод. Даже
при условии категорического утверждения
жизненности административно-правовых
договоров (соглашений) характер их
настолько различен, что не дает оснований
для единообразного их толкования;
отдельные элементы соглашений могут
быть обнаружены в отношениях между
соподчиненными сторонами управленческих
отношений, а отдельные — в отношениях
между несоподчиненными и т.п.

Следовательно,
договорные связи в сфере государственного
управления пока еще не получили как
своего четкого понимания, так и должного
юридического оформления; можно обнаружить
лишь отдельные элементы, свидетельствующие
о наличии некоторых признаков договоров.
Эти элементы, однако, чаще всего не
получают непосредственного выражения
и не выступают в качестве уже сложившейся
самостоятельной правовой формы
управленческой деятельности. Лишь в
отдельных случаях они могут по своему
характеру приближаться к таковой.

Тем
не менее в пользу развития договорных
элементов в сфере государственного
управления может свидетельствовать
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации». В контексте
этого Закона договор признается правовой
формой разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной
власти РФ и ее субъектов, а соглашение
– правовой формой передачи федеральными
органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов
РФ друг другу части своих полномочий.

Аналогичного
характера косвенные варианты некоторых
административно-правовых связей, имеющих
договорную форму, можно обнаружить при
анализе взаимоотношений между органами
исполнительной власти субъектов
Федерации. Так, краевая, областная
администрация может осуществлять
полномочия, дополнительно передаваемые
ей по договорам органами исполнительной
власти РФ и исполнительными органами
системы местного самоуправления; также
на договорной основе вправе передавать
им часть своих полномочий; вступает в
договорные связи с исполнительными
органами других краев, областей, автономий
и республик, в частности, для координации
деятельности в различных сферах и
отраслях управления, для объединения
финансовых ресурсов и т.п.

В
настоящее время такого рода соглашения
заложены в основание контрактной системы
замещения должностей в Вооруженных
Силах, других милитаризованных
организациях, при формировании
администрации государственных
предприятий. При этом контракт содержит
в себе не только обычные для трудовых
отношений элементы, но и определяет
объем исполнительных функций и
соответствующих им полномочий, что
весьма важно с административно-правовых
позиций.

Административный
договор – это соглашение, заключаемое
на основе норм административного права
с участием в качестве хотя бы одной из
сторон субъекта исполнительной власти
(государственного управления) и имеющее
своим предметов отношения общественно
значимого характера. С договорами в
частном праве (гражданским, трудовым)
его роднит добровольный характер
заключения, двусторонность или
многосторонность, а отличает, прежде
всего, публичная направленность,
связанность со сферой государственного
управления.

Основными
чертами административного договора
являются: 1) административный договор
имеет организационное содержание, его
целью является достижение общественно
значимых результатов; 2) он выступает
как правовая форма деятельности субъекта
исполнительной власти (государственного
управления); 3) неисполнение договора,
как правило, не влечет применения
имущественных санкций; 4) нормативно-правовой
базой для административного договора
являются нормы административного права.

По
содержанию различают договоры: 1) о
компетенции (делегировании, разграничении
полномочий и предметов ведения); 2)
договоры в сфере управления государственной
собственностью; 3) договоры о выполнении
госзаказов, обеспечивающих государственные
нужды; 4) контракты с государственными
служащими и военнослужащими; 5) финансовые
и налоговые соглашения; 6) договоры о
взаимодействии и сотрудничестве; 7)
инвестиционные соглашения; 8) договоры
об оказании некоторых услуг частным
лицам (содействие занятости населения,
коммунальные услуги).

Оценивая
проблему административно-правовых
договоров (соглашений) в целом, можно
утверждать, что они чаще всего и наиболее
отчетливо выступают в роли юридических
фактов особого рода, вызывающих
возникновение административно-правовых
отношений. Однако они предшествуют
собственно юридическо-властной форме
реализации исполнительной власти, сами
таковой по своей сути не являясь. В
случае заключения контрактов они требуют
последующего юридическо-властного
волеизъявления полномочного исполнительного
органа (должностного лица); достижение
соглашения между различными субъектами
государственно-управленческой
деятельности также затем требует
соответствующего юридическо-властного
оформления. В силу этого само соглашение
непосредственно не порождает конкретные
административные правоотношения, но
способствует формированию сложного
состава юридического факта: соглашение
плюс последующее (как результат)
правомерное действие властного субъекта
управления в виде издания индивидуального
правового акта. В других случаях
результатом соглашения может быть
издание нормативного административно-правового
акта, что означает невозможность
рассматривать соглашение как юридический
факт.

Следовательно,
говорить о том, что такого рода соглашения
(договоры) стали реальной правовой
формой реализации исполнительной власти
оснований не имеется. Их роль пока
вспомогательная. Концептуальная база
для их реального использования в сфере
государственно-управленческой
деятельности пока еще не сформирована.

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]

  • #
  • #
  • #
  • #
  • #
  • #
  • #
  • #
  • #
  • #
  • #

Понравилась статья? Поделить с друзьями:

Adblock
detector